[생생경제] 김우철"미래세대로 넘기는 빚 이제 그만, 재정 지출 구조조정 적극해야"

■ 방송 : YTN 라디오 FM 94.5 (15:00~16:00)

■ 진행 : 최휘 아나운서

■ 방송일 : 2022년 9월 7일 (수요일)

■ 대담 : 김우철 서울시립대 세무학과 교수

* 아래 텍스트는 실제 방송 내용과 차이가 있을 수 있으니 보다 정확한 내용은 방송으로 확인하시기 바랍니다.

[생생경제] 김우철"미래세대로 넘기는 빚 이제 그만, 재정 지출 구조조정 적극해야"

-전체 채무 1100조 원 넘어...미래 세대가 갚아야

-재정준칙 만들고 채무 GDP 대비 3% 이내로

-실업률, 실질 성장률 기준으로 준칙 내 탄력적 재정 운영해야

◇ 최휘 아나운서(이하 최휘)> 윤석열 정부가 첫 예산안을 편성하면서 확장재정에서 긴축 재정으로 재정 기조를 바꾸겠다는 의지를 보여줬었죠. 재정 준칙도 빠르게 들여와서 나라 빚도 조금씩 줄여나갈 계획인데요. 자세한 이야기 나눠보겠습니다. 김우철 서울시립대 세무학과 교수 전화 연결돼 있습니다. 교수님 안녕하세요?

◆ 김우철 서울시립대 세무학과 교수(이하 김우철)> 네, 안녕하십니까.

◇ 최휘> 원래는 오늘 재정 준칙 도입과 예비 타당성 조사 개편 방안이 발표될 예정이었는데, 태풍으로 연기가 됐죠?

◆ 김우철> 네, 맞습니다. 예정 계획에 따르면 9월 7일 오늘 두 가지 법안이 주요 내용이 발표되기로 돼 있는데. ‘힌남노’ 피해가 매우 커지면서 그 뒷수습에 관계 부처 장관들이 바쁘게 됐습니다. 그래서 아마 다음 주로 발표가 연기된 것 같습니다.

◇ 최휘> 그렇군요. 저는 이 재정 준칙이라는 게 우리나라에 없다는 사실도 오늘 처음 알았거든요. 쉽게 이해하기 위해서는 어떻게 이해를 하면 될까요.

◆ 김우철> ‘재정 준칙’은 자주 쓰는 단어는 아니죠. 그런데 ‘준칙’은 일종의 규정, 중요한 규정, 법률적 규정을 의미하는데요. 재정과 관련된 중요한 예를 들어서 재정 수지나, 국가 채무, 또는 재정 지출. 이런 총량 변수에 대해서 어떤 제한을 가하는데 이것을 법률로 규정을 하는 걸 말하는겁니다. 우리나라는 이렇게 명백하게 법률로 규정한 내용은 아직까지 없었고요. 다만 과거에 지금까지 암묵적인 의미의 준칙은 있었습니다. 예를 들어서, ‘세입 내에서 세출을 통제한다’ 이런 유사한 문구가 우리 국가재정법에 있거든요. 그런데 이게 어떤 구속력을 갖고 다른 나라처럼 준칙화되어 있지는 않고요. 일종의 원칙이고. 다만, ‘이것을 못 지킬 때는 채무로 한다’ 이렇게 돼 있기 때문에. 꼭 지켜야만 한다는 그런 것으로 해석되지도 않아 왔습니다. 하지만 암묵적으로 과거에 아주 재정 건전성이 좋았을 때, 또는 우리가 보수적인 재정 운용을 할 때는 ‘세입 내 세출’이라는 원칙은 어느 정도 지킨 기관도 많이 있습니다.

◇ 최휘> 그러니까 이게 구속력을 가진 어떤 원칙으로서 시행이 되는 거는 처음이라는 거네요.

◆ 김우철> 맞습니다.

◇ 최휘> 그런데 내년도 예산안을 살펴보면 상승률이 최근 5년 동안 가장 폭이 낮습니다. 총 지출 구조도를 보면 추경 예산을 대폭 줄이고, 지출 재구조화를 꾀하겠다는 그런 계획으로 보면 될까요?

◆ 김우철> 맞습니다. 지난 정부의 재정 기조는, 재정의 역할을 강조하면서 확대 재정 기조로 갔고요. 여기에 임기 중반 이후, 지난 3년간 코로나로 인한 위기 대응. 또 회복을 돕고, 사후 처리를 하는 과정에서 재정을 계속 확대하고, 거기에 의존하는 정책을 펴왔습니다. 그러던 것이 새 정부에 와서 전반적인 재정운영 기조가 확대 재정이 아닌 건전 재정으로 바뀌면서 이번에 총지출 증가율이 5.2%인데요. 보통 우리가 과거에 조금 ‘아주 낮게 간다’ 그러면 보통 3%-4%입니다. 그것보다는 조금 1% 정도 높아 보이나, 아까 말씀드린 것처럼 지난 5년간 평균 지출 증가율, 또 최근에 3년간 평균 지출 증가율이 거의 9% 육박하거든요. 거기에 비하면 재정지출 증가세를 상당히 많이 통제한 셈이고. 더 중요한 것은 우리가 재정 운용의 어떤 기조를 볼 때 ‘재정수지 폭’을 봅니다. 관리 재정 수지가 지금 지난 3년간 거의 100조 원을 넘었어요. 올해는 111조 원입니다. 추경이 들어갔기 때문에. 그런데 내년에 관리 재정 수지는 58조 원으로 거의 절반 수준에 가깝게 낮췄습니다. 그래서 GDP 대비로 볼 때 우리가 5%가 넘으면 ‘매우 위험하다’고 보는데요. 지난 3년간은 거의 평균이 5%였어요. 그런데 이번에는 2.6%로 절반 정도로 낮췄다. 그럼에 따라 그동안 급속히 채무비율이 올라와서, 거의 5년간 16% 올라가서. 이런 게 계속되면 채무 관리가 어려워지고 건전재정 기조가 완전히 깨지는데, 다행히 이번 정부에는 이런 관리 재정 수지 적자를 대폭 줄이면서, 채무 비율을 26년에 52% 정도 초반으로 묶어두는 어떻게 보면 바람직한 그런 청사진을 내놨는데. 문제는 ‘이런 것들을 얼마나 잘 지켜가느냐’ 겠죠.

◇ 최휘> 그렇겠죠. 그러니까 한마디로 씀씀이를 줄이고, 건전 재정으로 전환하겠다는 건데. 국가 채무를 100조 원 이상 줄이겠다는 것으로 보이거든요. 내년이면 채무가 799조 원을 돌파할 전망이라고 하는데. 이게 이자 비용이 상당하겠네요.

◆ 김우철> 네, 그렇습니다. 이자 비용이 지금 고금리 때문에 국채 금리도 조금씩 오르는 상황인데, 이게 기존에 발행된 채무라 그나마 전체 채무에 대한 이자 비용이 23조 원 정도로 추산이 되고 있습니다. 그런데 이것은 우리 사회자께서 말씀하신 799조 원 얘기는 적자 보전 채무이고요. 전체 채무는 1100조 원이 넘습니다. 1130조 원 정도 되는데, 저희가 갖고 있는 채무가 매년도 지출이 너무 크고 수입이 작아서 생기는 적자를 보전하기 위한 거냐. 아니면 통화안정이라든지, 국민주택기금이라든지. 이런 어떤 다른 목적으로 발행된 다른 용도의 채권이냐. 그런 것들 다 국가 채무에 그냥 들어갑니다. 갚아야 되는 돈이죠. 하지만 이런 것들은 다 대응하는 자산이 따로 있어요. 그래서 그것은 우리가 금융성 채무라고 그러는데, 정말로 위험하고 관리가 중요한 것은 적자성 채무인데요. 그 숫자가 지금 말씀드리는 숫자인 겁니다.

◇ 최휘> 적자성 채무와 금융성 채무를 말씀하셨는데, 이 적자성 채무가 위험하다고 말씀하신 이유가 세금으로 갚아나가야 하기 때문일까요?

◆ 김우철> 그렇죠. 이거는 반드시 누군가가 갚아야 합니다. 다만 ‘롤 오버’라고 그래서 매번 연장을 하죠. 연장을 해서 채무는 계속해서 늘어나지만, 이게 어느 정도 위험 수준이 오면 더 이상 연장이 안 되겠죠. 그러면 그게 바로 디폴트가 나는 겁니다. 그러면 최악의 경우는 재정의 붕괴를 갖고 오는 거죠. 국가가 부도 사채에 해당하는 건데, 그러기 이전에 이 채무를 갚아야 되겠죠. 그런 상황이 오기 전에. 그러면 누가 갚겠습니까? 주로 채무를 발생시킨 세대는 현 세대예요. 지출을 한 세대죠. 지금 정부 지출이 커서 수입보다 적자 보전 채무가 생긴 건데, 이건 현재의 세대가 써서 진 빚을 2-30년 후에 더 이상 채무가 유지가 안 돼서 이건 갚아야 한다. 우리 부도나면 안 되지 않느냐. 그러면 애꿎게도 다음 세대가 아무 잘못도 없이 더 높은 세율로 세금 부담을 지어서 갚아야 되는 거예요. 그러니까 이건 세대 간 문제인 겁니다. 전 세대의 무책임이 다음 세대의 짐으로 남는. 아주 바람직스럽지 않은 상황이 생길 수 있다. 그렇기 때문에 채무는 지금부터 줄여나가야 한다. 내지는 늘어나지 않도록 통제해야 한다. 그러려면 좀 더 세입을 확충하고, 올해와 같은 재정지출 구조조정을 좀 더 적극적으로 해야 한다. 이런 얘기가 나오는 겁니다.

◇ 최휘> 그래서 추경호 경제부총리도 “미래 세대들에게 빚을 넘겨줄 수 없다”라고 말을 한 것 같네요.

◆ 김우철> 그렇습니다. 왜냐하면 지금 채무 결정의 다음 세대에는 아무런 영향이 없습니다. 그래서 어떻게 보면 무책임한 결정이 될 수 있고, 다음 세대가 그러지 않아도 지금 많이 힘들어 하거든요. 고도성장기가 끝나고 자산 가격이 많이 올라서 주택을 마련하기 쉽지 않고, 결혼도 못하고, 출생률이 점점 떨어지는 시기인데. 현 세대의 어떤 과용으로 이런 모순들을 더 악화시킨다면 그건 우리나라 국채를 보존하는 데도 도움이 안 되고. 또, 각 개개인 또는 각 가정마다 어떤 안정성이 깨지는 거죠. 조심해야 합니다.

◇ 최휘> 네, 재정 준칙에 대한 이야기 나누고 있습니다. 구체적인 내용은 다음 주에 발표가 나야 알겠지만. 그래도 대체적인 방향성은 나왔죠. 어떤 내용이 담길 것으로 보시나요?

◆ 김우철> 어떤 공청회나, 또 추경호 부총리의 언론 발언 등을 통해서 주요 내용은 나왔는데. 일단 기본적인 방향이 이게 처음 논의된 게 아니에요. 문재인 정부 말기에도, 홍남기 부총리 시절에도 정부 안이 나와 있었습니다. 그게 문제가 많다고 해서 비판을 받았는데, 그런 문제들을 대부분 다 보완하는 방식으로 현재 준칙이 준비되고 있고요. 첫 번째는, 과거에는 규정을 시행령으로 하자. 그런데 시행령은 국무회의에서 장관하고 대통령이 합의하면 끝이거든요. 그런데 원래 준칙은 국제 표준은 법으로 정해야 해요. 법률로, 국회에서. 그래서 이번에 국가재정법에 준칙 규정을 놓겠다고 한 점에서 진일보했고요. 그리고 통합 재정 수지 3% 정도로 적자를 GDP 대비 3% 이내로 통제하겠다고 했는데, 통합 재정 수지는 지금 관리 재정 수지에 비해서 훨씬 적자 폭이 줄어듭니다. 거기는 사회보험에서 나오는 흑자가 더해져 있거든요. 그런 것들을 빼고, 사회보험의 흑자가 나왔다고 해서 우리가 이걸 일반 재정으로 쓸 수가 없어요. 그래서 관리 재정 수지를 따로 계산하는데, 이게 진짜 국가 채무랑 직결되는 겁니다. 관리 재정 수지를 기준으로 준칙을 마련하겠다는 것도 지난 논쟁의 문제를 많이 보완하는 거고요. 끝으로 ‘복합산식’이라고 그래서, 채무비율의 60% 초과분, 통합재정수지의 GDP 대비 3% 초과분, 곱하기 이런 식으로 해서 좀 복잡하게 복합산식으로 나갔는데. 둘 중에 어느 하나가 충족이 안 돼도, 다른 하나가 잘 충족이 되면 준칙을 만족하는 것으로 이렇게 스틱을 만들었었는데. 그게 불투명하고, 복잡하고. 준칙이 갖고 있는 단순 투명성 그런 것에 위배된다는 비판을 받아와서 이번에 나온 준칙은 수지 준칙 하나만 채택을 했습니다. 관리 재정 수지가 GDP 3% 이내로 상한을 뒀는데. 이게 채무비율이 60%가 넘으면, ‘레드시그사인’이 들어오기 시작하는 거거든요. GDP 대비로 채무비율 60%는. 그러면 관리 재정 수지 적자 상한을 2% 이내로 낮추겠다. 그래서 어느 정도 4-5% 정도의 명목 성장률이 뒷받침된다면, GDP 대비 2% 이내의 적자는 60%를 넘는 채무비율을 다시 60% 정도로 회귀시키는 복원력을 갖게 되거든요. 과거보다 좀 더 단순해지고 투명해졌다. 이런 평가를 받고 있습니다. 이런 내용들로 일단 갈 것 같은데요. 문제는 위기 관련해서 예외 조항이 어떤 식으로 구체화될지가 관전 포인트인 것 같아요.

◇ 최휘> 코로나나 자연재해 같은 어떤 불가피한 상황이 나라에 덮쳤을 때에도, 말씀하신 이런 재정 준칙이 똑같이 적용이 되는지 참 궁금했거든요.

◆ 김우철> 맞습니다. 준칙이 맞는 건 아니고요. 또 비판도 받습니다. 그 중에 하나는 ‘탄력적인 어떤 재정의 운영을 방해할 수 있다’ 주로 지금 민주당에서 우려하는 대목이죠. 경제가 어려우면 즉각적으로 재정이 투입돼서 문제를 해결해야 되지 않느냐라는 이런 문제 제기고요. 충분히 일리가 있는 지적입니다. 그래서 준칙을 너무 경직적으로 적용하면 안 되고, 경제가 매우 어려워지는 위기적 상황이나, 재난적인 사건이 벌어지면. 그 해에 한해서, 그 상황에 한해서만 준칙의 적용을 예외로 해주는 이런 ‘예외 조항’을 각국이 다 채택하고 있습니다. 그래서 준칙을 정해놓고 달성하지 못하면 의미가 없거든요. 다만, 이 예외적인 상황을 얼만큼 구체적으로 명시할 거냐. ‘경제가 어렵다고 해서 준칙을 예외로 해줄게’ 이러면 아무 의미가 없죠. 그러면 준칙이 제대로 구성력을 못 가지니까. 이 준칙 제도를 운영하는 우리 사회의 어떤 성숙함, 내지는 진정성, 진정한 의도 이런 것들을 다 시험할 수 있는데. 너무 헐겁게도 하면 안 되지만, 또 너무 타이트하게 해도 안 돼요. 대체로 제가 보는 선은 실업률이나 실질 성장률을 기준으로 충분히 명시하는 게 좋겠다. 예를 들어서 실업률이 9%가 넘어가면 안 된다. 그럼 유기적 상황으로 예외를 해준다. 실질성장률이 마이너스가 되면 그러면 준칙을 예외로 하겠다. 이런 식으로 사전에 수치적인 것으로 가능한 한 구체화하는 게 좋고요. 코로나나 국가적으로 재난적인 어떤 전염병이나, 지진. 이런 것도 언급을 할 수 있습니다마는. 그냥 단순히 경기가 침체될 때라든가, 대량의 실업이 발생할 때. 이렇게 선언적으로 하는 것보다는 좀 구체화하는 게 맞다. 이렇게 보고 있습니다. 그래서 예외 조항을 잘 합의하는 게 아마 이번 준칙 국회 통과의 관건일 것 같고요. 더불어서 예외를 허용했으면 위기가 끝나면 원래로 돌아와 주어야죠. ‘회복 조항’도 반드시 들어가야 된다. 왜냐하면 위기 때 적자가 넘쳤단 말이에요. 그러면 위기가 끝나면 긴급하게 다시 원래로 돌아오게 만드는 회복 조항을 대표적으로 세출 구조 조정을 함으로써 좀 더 재정 건전성을 조기에 회복시키는 이런 조항도 포함시키면 됩니다. 다른 나라의 운영 경험이 풍부하게 있고요. 구체적인 사례가 많이 있어서 우리가 충분히 잘 참조할 수 있을 거라 생각하고 있습니다.

◇ 최휘> 네, 예외 조항과 회복 조항 합의가 잘 이루어지는지. 다음 주 발표되는 내용 보고 한번 지켜보겠습니다. 또 최근에 발표한 세법 개정안을 살펴보면, 법인세라든지 소득세 축소 등 대규모 감세가 위주로 이루어지는 것 같거든요. 사실 지금 증세가 필요한 상황인데, 재정 건전성을 확보할 수 있을까? 이런 물음표가 뜨거든요. 어떻게 보시나요.

◆ 김우철> 중요한 질문입니다. 지금 ‘세이프 확충’의 필요성, ‘증세’죠. 많이 논의가 됐었어요. 특히 대선을 전후로 하면서 ‘우리가 재정을 많이 썼기 때문에 이걸 그만큼 채워놔야 된다’ 이런 게 대부분의 사람의 주장이었습니다. 저도 당시에 대규모 재정 적자가 3년 연속되면서, 100조 원대의 재정 적자가 3년 연속되면서 부채가 너무 빨리 늘어나니. ‘세입도 확충하고 지출도 구조 조정해야 한다’ 이렇게 나갔었거든요. 그런데 이번 정부가 감세를 갖고 왔고, 첫 번째 세법 개편안에서 많은 굵직한 내용들이 들어갔다고 해서 ‘감세 기조의 세제 개편이 과연 이런 건전한 조정 운영 기조에 반대되는 것 아니냐’라는 문제를 지적합니다.

◇ 최휘> ‘부자 감세’ 논란도 있었고요.

◆ 김우철> 여기서 우리가 한 가지 꼭 기억해야 할 게 있습니다. 최근 2년 동안에, 특히 올해도 추가됐죠. 작년과 올해의 우리 세입의 규모가, 아무도 사전에 예측하지 못한 잘못이 있고 저도 연구자로서 책임감을 느끼고 있습니다마는, 2년 동안에 우리 국세 수입이 111조 원가 늘어났습니다. 엄청난 액수죠. 이거를 111조 원이면 올해 법인세예요. 소득세보다 조금 작은 거예요. 세목 하나가 새로 생긴 거예요. 2년 만에.

◇ 최휘> 어마어마한 규모네요.

◆ 김우철> 주로 법인세와 자산 관련세에서 이게 생겼는데, 이 사실을 작년 초과 세수는 갖고도 말이 많았지만, 올해 초과 세수로 인해서 사실은 이렇게 세금이 많이 늘어난 결과인데. 그래서 이걸 예측하기 어려웠기 때문에 결국 세입을 해서 초과 세수가 발생한 셈이죠. 중요한 건 경제 회복이 순조로웠든, 부동산 자산시장이 화랑을 떼어서 그렇든, 우리나라 기업들이 종전보다 국채시장에서 훨씬 더 많은 지배력을 갖게 되었든 이익이 증가한 거죠. 어떤 이유든 또 일부 증세 지난 정부에서 했었던 증세도 영향을 줬을 겁니다. 그 증세 법안들도. 어쨌든 중요한 것은 2년 만에 세금이 너무 많이 늘어났다는 거예요. 그런데 이걸 아무도 예측을 제대로 못 했어요. 그러다 보니까 계속해서 세입 확충이 필요하다는 그런 주장은 남아 있고, 세입은 이미 늘어난 상태인데. 죄송하지만, 이제 세입 확충이 계속 2년 동안에 늘어난 세금이 계속 유지가 되기만 해 준다면, 앞으로도 계속 이렇게 늘어난다는 게 아니라 이렇게 올라온 베이스가 올라온 세입이 그대로 유지가 된다면. 그러면 증세의 필요성은 현저히 줄어듭니다. 오히려 감세를 해야 해요. 왜냐하면 우리 조세 부담률이 말입니다. 지방세와 국세를 합친 것을 전체 세금으로 보고, 그걸 GDP로 나눈 게 조세 부담률인데. 한 나라의 평균적인 세부담을 측정하는 지표입니다. 우리가 코로나 이전에는 이게 딱 20%였어요. 19.9%, 20.0% 그런데 올해 22년 올해 정부 예측에 의하면 이게 23.3%, 불과 2년 만에 3.3%가 늘어나요. 그런데 보통 이런 조세 부담률은 1년에 0.2%포인트 늘어나는 거거든요. 그런데 2년 만에 3.3%포인트나, 세액으로 얘기하면 110조 원인 거죠. 이 3.3%의 조세 부담률은 독일보다도 높아요. OECD 평균하고 불과 1%포인트밖에 차이 안 납니다. 그래서 우리가 항상 OECD보다 너무 낮은 조세 부담률이라고 그랬는데, 이제 그렇지 않다. 그래서 문제는 이게 세입 기반이 계속 유지가 될 거냐? 지금 정부는 내년 세입을 400조 원으로 봐요. 거의 올해하고 같다. 한 3-4조 늘어난다 정도. 그러니까 세입 기반이 무너지지 않는다는 거예요. 그리고 그 이후에는 24년, 25년은 대체로 4% 정도로 늘어난다 이렇게 보고 있거든요. 그러니까 이 세입 기반이 유지가 되는 거고 그렇다면, 우리가 세입 확충 필요성을 얘기했지만. 여러 가지 다양한 요인에 의해서 현재 세입 확충이 됐는데. 오히려 세입이 너무 빨리 늘어났기 때문에 이걸 조금 진정시켜야 된다는 거죠. 왜냐하면 너무 높은 조세 부담률은 우리 전체 경제가 국민 경제에 부담을 주거든요. 그래서 이번 13조 원 감세를 했는데요. 제가 볼 때는 ‘필요했다. 그리고 어느 정도 예상된 거다’ 이렇게 보는 게 맞고요. 짧은 시간 내에 대규모 증세의 필요성은 현재 많이 줄어든 상태입니다.

◇ 최휘> 알겠습니다. 오늘 말씀 나눠 주셔서 감사합니다.

◆ 김우철> 네, 감사합니다.

◇ 최휘> 지금까지 김우석 서울시립대 세무학과 교수와 함께 했습니다.