구자룡 변호사"박병석 개헌 주장, 현실성 없어"

YTN라디오(FM 94.5) [황보선의 출발 새아침]

□ 방송일시 : 2021년 2월 15일 (월요일)
□ 출연자 : 구자룡 변호사

- 문 대통령도 2018년 경, 개헌론 언급 한 바 있어
- 헌법 개정 절차, 굉장히 숙고하고 국회의 치열한 논의와 국민적 합의 요구
- 단임제, 과거 독재정권의 경험에서 나오는 우려 충돌
-정부와 여당, 개헌론 언급 조심스러운 모습 보여
- 개헌 논의, 실제로 연결 되기 쉽지 않아보여

* 아래 텍스트는 실제 방송 내용과 차이가 있을 수 있으니 보다 정확한 내용은 방송으로 확인하시기 바랍니다.

◇ 앵커 황보선(이하 황보선): '4월 재·보궐선거가 끝나면 개헌을 논의하자'는 박병석 국회의장의 제안이 이슈가 되고 있습니다. 내년 대선 전까지 개헌을 추진하자는 건데요. 박 의장의 개헌론 불씨 살리기가 성공할지 관심을 모으고 있습니다. 오늘은 개헌론과 관련한 법적 쟁점을 살펴보도록 하겠습니다. 구자룡 변호사, 안녕하세요?

◆ 구자룡 변호사 (이하 구자룡): 네 안녕하세요.

◇ 황보선: 박병석 국회의장이 2월 임시국회 개회사 때 이런 얘기를 한 거죠?

◆ 구자룡: 네 맞습니다. 박병석 국회의장이 2월 임시국회 개회사를 통해 "국민통합의 제도적 완성은 개헌이다. 새로운 시대정신을 담아내는 개헌이 절실하다. 4월 보궐선거가 끝나면 개헌 논의를 본격화하기를 제안한다."라고 말하면서 이슈가 되었습니다. 현행 헌법은 1987년 개정된 것이 마지막이어서 30년 이상의 세월이 흐르는 동안 사회 정치 변화를 고려한 개정이 있어야 한다는 논의는 그 전부터 있어 왔습니다. 그리고 그 논의의 핵심은 대표적인 것이 권력기관이나 통치구조와 관련한 개헌 논의입니다. 문재인 대통령도 2018년경 대통령 임기나 연임 여부와 관련한 개헌론 언급을 한 바도 있습니다. 하지만 개헌 논의가 워낙에 민감한 문제이고 절차도 매우 까다로운 대형 이슈라서 쉽게 추진되기 어려운 면이 있었습니다. 그래서 그간 수면 아래로 내려가 있었기에 이번 박병석 국회의장의 발언이 다시 개헌론의 불씨를 살리는 과정이라고 보는 견해가 많습니다.

◇ 황보선: 그렇군요. 우리나라 헌법은 그간 통치구조와 관련한 핵심 변천 과정이 어땠습니까?

◆ 구자룡: 대표적으로 살펴볼 게 헌법은 헌법 이념을 담은 부분과 기본권 규정 부분 및 통치구조 설계 파트로 나눌 수 있습니다. 지금 개헌론의 핵심 쟁점은 통치구조, 그 중에서도 대통령제와 관련한 부분입니다. 대통령제는 제헌헌법에서 채택하였다가 4.19혁명 직후 성립된 제2공화국의 개헌에서 의원내각제가 채택되었습니다. 하지만 그 후 군사정권이 들어서면서 제3공화국이 되었고 이때 개헌이 되면서 대통령제가 다시 채택되었습니다. 그래서 우리나라는 제2공화국 때 이외엔 항상 대통령제를 채택해 온 것입니다. 그리고 대통령의 임기는 제헌헌법에서는 4년 중임제로 미국과 같은 모습을 갖고 있었습니다. 그러다 단임제가 된 것은 1980년 헌법부터입니다. 다만, 그때에는 임기가 7년이었습니다. 그리고 다시 7년 단임제에서 5년 단임제로 개헌이 된 것이 1987년 헌법입니다. 그때부터 현행 5년 단임제가 정착되었습니다.  87헌법 이후에도 개헌 논의는 계속되었고, 특히 20대 국회에서도 특위를 만들어 개헌 논의를 진행했지만 4년 중임제 대통령을 주장한 여당과 이원집정부제 또는 의원내각제 등을 주장한 야당이 끝내 접점을 찾지 못해 무산된 바 있습니다.

◇ 황보선: 헌법 개정의 절차와 정족수는 어떤가요. 아까 말씀하신 것처럼 절차가 조금 까다롭죠?

◆ 구자룡: 네 매우 까다롭고 또 규정 자체도 헌법이 법률에 위임하지 않고 헌법이 그 자체에서 규정하고 있습니다. 헌법 제128조부터 130조까지 헌법 자체에 개정 절차에 관한 규정이 있습니다. 절차와 정족수를 살펴보면, 헌법 개정은 국회재적의원 과반수 또는 대통령의 발의로 제안되고, 대통령이 20일 이상의 기간 이를 공고하고, 국회는 공고된 날로부터 60일 이내에 의결하여야 하며, 국회의 의결 정족수는 재적의원 3분의 2 이상의 찬성을 얻어야 합니다. 즉, 200석 이상 찬성이 필요합니다. 또, 여기서 끝이 아니라 국회가 의결한 후 30일 이내에 국민투표에 붙여 국회의원 선거권자 과반수의 투표와 투표자 과반수의 찬성까지 얻어야 합니다.

◇ 황보선: 그렇군요. 이렇게 절차도 까다롭고 정족수도 높게 설정된 건 개헌은 당연히 국회와 국민의 고도의 공감대가 있어야 한다는 의미겠죠?

◆ 구자룡: 네, 맞습니다. 정치권에서도 개헌 논의를 할 때 시대정신, 국민통합, 국민합의라는 말을 꼭 하는 것도 그런 맥락입니다. 이런 취지는 헌법 자체에서도 확인할 수 있는데 헌법 개정 절차 규정을 법률에 위임하지 않고 헌법이 직접 규정하고 있는 것 자체가 개정 절차를 쉽게 바꿔서 손쉽게 개헌하지 말라는 취지도 있는 것입니다. 또 국회의 의결 정족수가 재적의원 3분의 2, 즉 200석 이상을 요구하는 것은 굉장히 가중되어 있는 정족수이기 때문에 국회의 의결로도 충분치 않고 국민투표까지 거치도록 하고 있으니, 헌법 개정 절차는 굉장히 숙고하고 국회의 치열한 논의와 국민적 합의를 요구하고 있다고 볼 수 있습니다.

◇ 황보선: 알겠습니다. 관심을 모으는 것은 아무래도 대통령의 연임이나 임기에 관한 개헌 논의일 텐데, 법리적으로는 이 내용이 왜 계속 논의되는 것인가요.

◆ 구자룡: 우리 헌법 제70조는 ‘대통령의 임기는 5년으로 하며, 중임할 수 없다.’라고 못 박고 있습니다. 연임이란 연달아서 재임하는 것을 말하고 중임은 연달아서건 한번 건너뛰건 2번까지를 말합니다. 우리 헌법은 ‘중임할 수 없다’고 하고 있으니 딱 한번만 재임하라는 단임제를 채택한 것입니다. 5년 단임제는 과거 독재정권의 영향으로 헌법에 규정된 내용입니다. 하지만 30년 이상이 지난 지금도 그 당시의 결단이 유효한지에 관한 논의가 계속되어 왔습니다. 특히 헌법 이론적으로는 책임정치를 요구함에 있어 제도적으로 미흡한 면이 있다는 지적이 논의의 핵심입니다. 예를 들어 미국의 경우 트럼프 대통령이 재선에 실패한 사례처럼 대통령이 다시 선택받기 위해서 노력하게끔 하고 또 그게 미흡할 경우엔 선거에 낙선하게 함으로써 정치적 책임을 평가받게 해야 한다는 것입니다. 그래서 지금의 단임제는 그런 부분이 미흡하다는 의견과 과거의 독재정권의 경험에서 나오는 우려가 충돌하는 지점입니다. 

◇ 황보선: 그런데 헌법 규정, 그러니까 대통령의 임기나 중임에 관한 규정을 개정해도 개헌 당시의 대통령에게는 적용이 없죠?


◆ 구자룡: 네, 맞습니다. 헌법에 명시적으로 그렇게 정하고 있습니다. 우리 헌법 제128조 제2항은 헌법 개정에 관해 대통령의 임기연장 또는 중임변경을 위한 헌법 개정은 그 헌법 개정 제안 당시의 대통령에 대하여는 효력이 없다고 못 박고 있습니다. 따라서 4년 중임으로 개헌이 되더라도 다음 대통령부터 적용되게 됩니다.

◇ 황보선: 그렇군요. 그럼 헌법의 그 제한 규정도 개정할 수 있지 않나요?

◆ 구자룡: 네. 그런 논의가 매우 뜨겁습니다. 헌법 학자들 사이에서도 의견이 뜨거운 지점입니다. 당연히 선례가 없는 영역이라 이론적으로 치열하게 다투어지고 있습니다. 이것은 법학에서 ‘법에 규정된 절차를 충족하면 어떤 조항이라도 개정할 수 있는가’의 문제로 다루어지고 있습니다. 해당 규정이 만들어질 때의 결정에 계속 구속되어야 하는가의 이론적 문제부터 과연 현재 정치지형이 제한 규정까지 바꿔도 될 만한가의 문제까지 굉장히 복잡하고 논란이 많을 수밖에 없는 영역입니다. 이 부분은 학계에서도 견해가 대립하는 영역이고 선례도 없어서 미지의 영역이라고 밖에는 설명할 수 없고 다만, 그만큼 첨예한 부분이고 개헌론 자체를 좌초시킬 수도 있는 이슈라서 이 조항까지 개정하자는 논의가 진행되기는 어려울 것으로 보입니다. 

◇ 황보선: 말씀하신 대로 헌법 구성을 보면 이념을 담은 부분, 기본권 규정이 있고 통치 구조가 있죠. 그런데 통치구조 개헌에 관해서는 대통령 임기에 관한 내용뿐 아니라 아예 의원내각제나 이원집정부제로의 개헌 논의도 있어요. 각 제도 간략히 설명 좀 해주실까요.

◆ 구자룡: 맞습니다. 사실 국회에서 국회의원들은 의원내각제 선언하는 분들이 많아서 계속 아예 통치구조의 근본 틀 자체를 바꾸자는 식으로 해서 의원내각제가 굉장히 많이 다뤄지고 있는데 내용을 살펴보면 의원내각제는 영국에서 시작된 통치구조입니다. 의원내각제는 우리나라도 제2공화국 때 채택한 바 있고, 대표적으로 영국과 일본의 경우를 떠올리시면 됩니다. 의원내각제는 나라마다 국가를 상징하는 상징적 존재로 대통령을 두느냐 왕을 두느냐의 차이는 있지만, 어떤 경우든 정치 실권은 총리가 갖게 됩니다. 그래서 국민은 의회만 선출하면 의회가 총리도 선출하고 정부도 구성하는 구조입니다. 의회와 내각이 긴밀하게 연계되어 있고 국정운영을 잘못하면 내각이 사퇴하면서 책임을 지게 되는 책임정치의 면에서는 장점이 있지만, 정국이 불안정해지거나 의회가 정권 획득의 투쟁 장소로 변질될 우려가 존재하는 단점이 있습니다. 그리고 이원집정부제는 대통령제와 의원내각제의 절충 형식으로 생각하시면 이해가 빠릅니다. 대표적으로 프랑스를 꼽을 수 있습니다. 대통령은 외교, 국방 등 사항을 관장하고, 수상은 법률 집행 등 일반 행정권을 갖습니다. 이 제도는 개념 본질상 잘 운영되면 대통령제와 의원내각제의 장점이 모두 드러날 수 있지만 잘못하면 두 제도의 단점만 나올 우려도 있습니다.

◇ 황보선: 네. 프랑스 같은 경우 대외적으로 워낙 마크롱 현 대통령의 이름이 유명하니까 대통령제로 오해하기 쉬운데 사실은 이원집정부제군요. 그렇다면 정부와 여당은 아주 적극적인 모습을 보이지는 않는 것 같아요. 입장이 어떻습니까.

◆ 구자룡: 맞습니다. 아무래도 지금 코로나 위기로 국가적으로 힘든 상황 탓에 개헌론을 언급함에 있어서는 매우 조심스러운 모습을 보이고 있습니다. 정세균 국무총리는 ‘기회가 오면 그런 노력을 하겠지만 현재로서는 정부가 그럴 여력이 없는 상황이다’라고 말했고, 이낙연 대표 역시 ‘확신이 없다’는 말로 입장을 유보했습니다. 아무래도 코로나 문제가 가장 크고 또 서울과 부산의 선거가 코앞이기 때문에 현재로서 명확한 입장을 정리해서 추진하기는 부담스러운 것으로 보입니다. 결국, 여권에서도 개헌론이 본격적으로 논의되는 것은 이번 선거 이후가 될 것으로 예상됩니다.

◇ 황보선: 네. 여권도 그렇고 야권도 냉담한 반응이고요. 개헌론의 힘을 받을 수 있을 것으로 보십니까?

◆ 구자룡: 지금까지 과정을 봤을 때는 계속 논의는 있었지만 진행 동력이 항상 부족했습니다. 의결 정족수나 절차가 매우 난이도가 높고 때문에 충분하지 않은 개헌동력으로는 아예 제대로 뛰어보지도 못했었습니다. 게다가 국민적으로는 의원집정부제는 아예 감히 멀고, 호감도 전혀 없습니다. 또 국민적으로 국회의원들이 권력 투쟁 하면서 서로 총리자리 차지하는 거 아니냐는 걱정 때문에 거부감이 많은 걸로 나오고 있고요. 그래서 실제로 우리나라 국민은 그래도 대통령제를 가장 선호한다는 여론 조사 결과도 있습니다. 이런 것들까지 고려하면 국민투표까지 넘어설 수 있는 개헌론을 띄우기가 쉽지는 않아 보입니다. 국회의 의결 정족수가 200석 이상 필요하다는 점과 현재 보궐 선거 이후 다음 대선 레이스로 들어가는 시점까지의 시간이 그다지 길지 않다는 점까지 살펴보면 지금의 논의가 실제 개헌으로까지 연결되기는 쉽지 않아 보입니다.

◇ 황보선: 네. 지금 상황상도 그렇고 절차도 그렇고 여러 가지 개헌이 현실화되기는 쉽지 않아 보이는 그런 상황이네요. 오늘 말씀 여기까지 듣겠습니다. 고맙습니다.

◆ 구자룡: 감사합니다. 

◇ 황보선: 지금까지 구자룡 변호사였습니다.