국민헌법자문특위 “대통령안 발의해야 국회 책임있는 논의할 것”

YTN라디오(FM 94.5) [출발 새아침]

□ 방송일시 : 2018년 3월 14일 (수요일) 
□ 출연자 : 하승수 대통령직속 정책기획위산하 국민헌법자문특위 부위원장

-가장 큰 논란거리는 ‘권력구조’ 지적된 건 ‘국회에 대한 불신’
-4년 중임제 부정적 장기집권 우려있어 4년 연임제로
-연임제 택해도 야당이 주장하는 이원집정부제 결합될 수 있어
-국무총리 국회 선출? 국회에 맡겨도 되겠냔 반응 나와 
-대통령 결선투표, 과반수 얻은 사람 없으면 1,2등 한 번 더 투표
-대통령 발의 후 55일 정도의 기간 있어, 국회에서 합의해야 
-책임있는 국회 논의 이끌기 위해 대통령안 발의해야 

◇ 백병규 앵커(이하 백병규): 매번 논의되면서도 매번 공염불에만 그쳤던 게 바로 개헌 논의였죠. 어제 문재인 대통령이 ‘대통령 개헌안 초안’을 보고받고 다시 한 번 개헌의 필요성을 강조했습니다만, 야당은 관제개헌이라고 맞서고 있는 형국이죠. 결국 이번에는 개헌, 정말 해낼 수 있을까 싶은데요. 대통령 개헌안 초안을 마련한, 대통령직속 정책기획위 산하 국민헌법자문특위 하승수 부위원장, 전화로 연결해 직접 이야기 나눠보겠습니다. 안녕하십니까.

◆ 하승수 대통령직속 정책기획위산하 국민헌법자문특위 부위원장(이하 하승수): 안녕하십니까. 

◇ 백병규: 헌법자문특위가 이제 딱 한 달 동안 활동했는데요. 그동안 굉장히 바빴을 것 같아요.

◆ 하승수: 네. 국민들 의견도 수렴하고 또 헌법 조문안을 만들기 위해서 33명 위원이, 한 달 동안 집에도 못 들어가고 새벽까지 매일 회의하고 그런 과정들을 밟았고, 나름대로 국민들 의견수렴 위해서 신고리 5·6호기 공론화 때처럼 시민들이 참여하는 숙의토론회도 하고요. 그런 과정들을 밟아서 한 달 동안 아주 집중적으로 개헌안을 마련했습니다.

◇ 백병규: 본격적인 내용을 따져보기 전에 그동안 한 달 동안의 논의 과정에서 가장 뜨거웠던, 말하자면 논의가 치열했던 대목이 있다면 어떤 대목이었을까요?

◆ 하승수: 아무래도 권력구조와 관련한 문제가 특위 안에서도 그렇고 국민들 사이에서도 가장 뜨거운 관심이고 논쟁거리가 아니었겠나 싶습니다. 그래서 이번에 시민들이 참여하는 토론회 주제도 직접민주주의를 도입할 것인지, 또 국무총리 임명방식을 어떻게 할 것인지, 이런 권력구조와 관련한 쟁점들을 잡아서 토론했고요. 토론에 참여한 시민들은 아주 만족도가 높았고. 토론 과정에서 가장 크게 지적된 점은 국회에 대한 불신이 문제였습니다. 그래서 어쨌든 가장 큰 논란거리는 권력구조 문제였다고 할 수 있겠습니다.

◇ 백병규: 그런데 말이죠. 4대 권역별로 국민 토론도 가졌다고 하는데, 많은 분들이 생각하시기에 ‘언제 그런 토론회 했어? 나는 잘 모르겠는데’ 이러지 않을까 싶기도 한데 말이죠.

◆ 하승수: 네. 토론 자체는 무작위 추출된 시민들 950명이 참여하는 방식이었는데요. 어쨌든 950명의 시민들이 일종의 대표성을 가질 수 있도록 골고루 지역과 성과 연령대별로 참여하시는 방식으로 설계했습니다. 그게 지금 평창 올림픽 기간이라든지 이렇게 겹쳐가지고 언론에 많이 보도는 안 됐습니다만 어쨌든 국민들의 대표성을 나름대로 확보한 분들이 참여하는 토론회 자리들이 말씀하신 것처럼 4개 권역별로도 열렸고요. 또 청년·청소년이 참여하는 방식으로도 열렸습니다.

◇ 백병규: 그런데 토론회 같은 게 있었으면 방송사나 이런 데서 중계한다거나, 언론에서 취재 혹시 많이 나오지는 않았는지요?

◆ 하승수: 취재를 좀 나오긴 하셨는데요. 그런데 말씀드린 것처럼 평창 올림픽 기간과 겹쳐져서 그런지 아주 뜨거운 관심을 보이지는 못했습니다. 기간의 제약이 있었던 것 같습니다.

◇ 백병규: 권력구조 개편 문제가 가장 핵심적이라고 말씀하셨는데. 당초 '4년 중임제'가 유력시 됐는데, 그러나 4년 중임제가 아니라 '4년 연임제'를 제안하기로 한 거죠? 특별한 이유가 있는지요?

◆ 하승수: 네. 일단 5년 단임제에 대해서는 그동안 문제점이 많이 지적됐습니다. 국정운영의 연속성 문제라든지 또는 책임성의 문제라든지 이런 것들이 지적이 돼서 4년 중임제 이야기가 많이 나왔는데요. 그런데 4년 중임제로 하기에는 또 우리가 과거에 부정적인 장기집권의 우려라든지 이런 것들도 좀 제기돼서. 그래서 연임제라는 건 현직 대통령이 딱 한 번만 더 대통령에 도전할 수 있도록 하는 1회 연임제입니다. 그래서 최대 8년을 할 수 있지만 만약 현직 대통령이 차기 대선에 나와서 떨어지게 되면 그다음에는 못 나오게 되는 그런 방식입니다. 그래서 단임제에서 벗어나긴 하되, 혹시나 있을지 모르는 부작용을 우려해서 최대한 엄격하게 할 수 있도록 1회에 한해서 연임할 수 있도록 그렇게 제한한 겁니다.

◇ 백병규: 그런데 야당에서는 개헌의 핵심은 ‘제왕적 대통령제 타파’, 즉 대통령 권한을 분산하는 건데 특위가 제안한 4년 연임제는 여전히 대통령에게 절대적인 권한이 부여되는 만큼 지금과 달라질 게 별로 없다, 이렇게 이야기하고 있거든요.

◆ 하승수: 그 부분은 좀 오해도 있는 것 같습니다. 뭐냐면 대통령 4년 연임제라는 건 야당 일부에서 주장하는 이원집정부제를 택하더라도 4년 연임제와 결합될 수 있는 겁니다. 왜냐면 이원집정부제도 대통령을 직선으로 뽑는 거거든요. 다만 국회에서 선출하는 국무총리가 역할을 분담하는 것인데요. 그래서 이원집정부제 국가도 대통령을 뽑을 때 중임제를 하기도 하고, 또 임기가 4년이 아니라 6년 중임제로 하는 나라들도 있습니다. 그래서 대통령 연임제냐 중임제냐보다 더 중요한 것은 그 대통령이 가진 권력이 어느 정도 되느냐의 문제고요. 그 점에 있어서는 1회 연임제를 택하더라도 야당이 주장하는 이원집정부제를 할 수도 있고, 또는 순수한 대통령제를 할 수도 있고 그런 겁니다.

◇ 백병규: 그렇다고 한다면 이번에 총리 권한이나 총리 선출방식, 논란이 있었다고 하죠?

◆ 하승수: 네. 이번에 총리 선임 방식에 대해서 그래서 국민들 의견을 좀 숙의토론회를 통해서 여쭤봤습니다. 야당이 주장하는 것처럼 국회에서 국무총리를 선출하는 방법, 그게 바로 이원집정부제,

◇ 백병규: 이게 바로 이원집정부가 되는 거죠?

◆ 하승수: 네, 맞습니다. 그 방식하고, 지금처럼 대통령이 임명하되 국회가 동의하는 방식. 두 가지를 놓고 시민들께 숙의형 시민토론회에서 토론해봤는데요. 시민들 의견은 토론을 하기 전보다 토론 후에 국무총리를 국회에서 선출하는 것에 대해서는 반대 의견이 많이 높아졌습니다. 그 이유가 말씀드린 것처럼 국회에 대한 불신이 크기 때문에 그냥 막연하게 생각했을 때는 국무총리를 국회에서 선출하는 것도 괜찮지 않을까 생각하시던 분들이 오히려 다른 시민들하고 2시간 정도 토론하면서 지금 현재 국회에 이걸 맡겨도 되겠느냐, 이런 반응들이 많이 나왔습니다.

◇ 백병규: 국회에서는 별로 듣기 좋은 소리가 아닐 것 같은데요.

◆ 하승수: 저도 예상했던 바는 아닌데요. 어쨌든 그런 반응들이 나와서 결국에는 이 문제는 국회 개혁이나 선거제도 개혁 문제하고 같이 풀 수밖에 없지 않는가, 개인적으로는 그런 생각하기도 했습니다.

◇ 백병규: 이 부분과 관련해서 일단 이원집정부제는 그렇다고 한다면, 검토는 했지만 국민들의 부정적인 반응이 많았다, 이렇게 이야기가 나오고 있는데요. 하나 중요한 게 대통령 선거 결선투표제를 도입하겠다, 이런 내용이 들어가 있다고 하는데. 그러나 구체적인 내용은 언론에도 보도가 되고 있지 않은데 어떻게 하겠다는 건가요?

◆ 하승수: 결선투표제라는 건 1차 투표를 했을 때 과반수 얻은 사람이 있으면 그분이 당선되는 건데, 과반수 얻은 사람이 없으면 1·2등만 골라서 한 번 더 투표하는 겁니다. 대통령 직선제를 택하고 있는 나라들 중에 다수가 결선투표제를 택하고 있고요. 우리나라에서도 계속 도입 주장이 있었는데 헌법에 명시돼 있지 않다는 이유로 그동안 도입이 어렵다는 의견들도 꽤 많았습니다. 그래서 이번에 일단 대통령께 드린 개헌안에는 결선투표제 도입이 포함돼 있습니다.

◇ 백병규: 그렇다고 한다면 대선에 결선투표를 도입하고 있는 나라가 있는지요?

◆ 하승수: 예. 프랑스도 도입하고 있고요. 이원집정부제 국가라고 할 수 있는 핀란드, 오스트리아 이런 나라들도 다 결선투표제 도입하고 있습니다.

◇ 백병규: 그런데 어제 제안된 안을 보면 결선투표하면 보통 1·2등 하신 분만 해서 하는 게 아닌가 싶은데, 3~4사람도 할 수 있다, 이렇게 돼 있는 건 어떻게 돼요?

◆ 하승수: 그건 2등을 한 사람이, 동점자가 2명이 있다든지 그런 경우라서요. 그건 아주 예외적인 경우를 그래도 대비해야 하니까 한 거고. 결선투표제는 기본적으로 1·2등이 하는 겁니다.

◇ 백병규: 그렇죠. 어제 그 내용만 보면 헷갈릴 수도 있을 것 같아서 말씀 드렸고요. 이번에 초안에 또 하나 눈에 띄는 게 수도, 이걸 명문화했더라고요. 왜 꼭 이렇게 할 필요가 있었던 건지요?

◆ 하승수: 이게 예전에 헌법재판소가 ‘관습헌법에 따라서 수도는 서울이다’ 이렇게 결정한 적이 있었는데요.

◇ 백병규: 행정수도 이전 문제 때 나온 얘기죠.

◆ 하승수: 그렇습니다. 행정수도 이전 문제 때문에 나왔는데. 이게 외국 헌법에 보면 헌법에서 아예 수도를 지역까지 특정해서 명시한 경우도 있고. 그래서 이게 관습헌법에만 그냥 맡겨놓을 문제는 아니다 싶어서, 이번에 지역까지 명시한 것은 아니고요. 수도에 관한 사항은 법률로 정한다, 이렇게 법률에 위임해서 국가적으로 논의해서 수도 문제를 풀 수 있도록 일단 헌법에 근거조항을 두는 정도입니다. 특정한 지역까지 명시하진 않았고요, 저희 자문안에서는. 어쨌든 최종적인 건 대통령께서 판단하실 걸로 봅니다.

◇ 백병규: 국민소환제와 국민발안제가 포함됐던데요. 기존의 헌법에는 아예 없던 내용들인가요?

◆ 하승수: 예. 국민소환제와 국민발안제는 우리나라 헌법에는 전혀 근거가 없었는데요. 이번에 저희가 포함시켰습니다. 왜냐면 여론조사나 또는 저희 시민토론회에서도 직접민주제에 대한 요구가 많이 나왔습니다. 그래서 많은 취지가 있어서 일단 포함을 시켰는데, 세부적인 것까지 헌법에 다루진 않고 구체적인 건 법률로 정하도록 했습니다. 그래서 국회의 입법권을 존중하면서도 어쨌든 직접민주제 도입은 하는 걸로 이번에 방향을 잡았습니다.

◇ 백병규: 문재인 대통령은 ‘국회에서 개헌안을 마련하지 않으면 늦어도 21일까지는 정부 개헌안을 발의하겠다’ 이런 입장인데요. 하승수 부위원장께서도 개인적으로 ‘국회에서 하지 않으면 대통령이 개헌안을 발의해야 한다’ 이런 입장을 가져왔던 걸로 알고 있습니다. 그러나 발의한다 하더라도 자유한국당이 국회에서 반대하면 통과가 어려운 거 아닌가요?

◆ 하승수: 네. 2/3 이상의 동의가 필요하기 때문에 현실적으로 제1야당이 반대하면 통과가 쉽지 않은 게 사실이죠. 그렇지만 또 한 가지 고려할 점은 대통령께서 발의하더라도 국회에서 바로 표결로 들어가는 건 아닙니다. 5월 15일 넘어야 국회 표결은 들어가게 되고요. 그래서 발의한 다음부터도 55일 정도의 기간이 있습니다. 그래서 헌법에 따르면 최소 개헌안은 20일 이상 공고해야 한다는 조항이 있는 걸 감안하더라도, 4월 중순이나 말까지는 충분히 국회에서 토론해서 합의가 되면 대통령께서 발의한 개헌안도 철회가 가능합니다. 그래서 저는 그런 여지도 아마 청와대에서도 생각하고 있는 것 같고요. 저는 일단 대통령께서 발의해야지 이게 진짜 제대로 된 책임 있는 토론이 벌어지지 않을까 싶고, 지금은 내용에 대한 토론보다 계속 본질적이지 않은 개헌 시기를 어떻게 하느냐 라든지 이런 식의 논의가 많은데, 저는 국회에서 책임 있는 논의가 되게 만들려면 대통령께서 발의하시는 게 필요할 거라고 생각합니다.

◇ 백병규: 이제 특위활동 마무리하셔야 할 텐데요. 특위활동 가운데서 가장 아쉬운 점이 있다면 어떤 점이 있을까요?

◆ 하승수: 사실은 시간이 촉박했던 게 사실이고요. 그 이유는 작년 1년 동안 국회에서 논의하면서 충분한 공론화를 못하고 합의안도 못 만들어낸 영향이 컸다고 생각합니다. 이번에 저희가 4개 권역별로 숙의형 시민토론회를 했는데 사실은 그것도 원래 국회에서 작년 가을에 하기로 잡혀 있었던 겁니다. 그런데 국회에서 못했고 저희가 이번에 급하지만 하게 됐는데. 가장 아쉬웠던 점은 어쨌든 작년 1년이라는 시간을 허비했다는 점이 아쉬웠고요. 지금이라도 속도감 있게, 책임 있게 논의가 진행됐으면 하는 바람입니다.

◇ 백병규: 대통령 개헌안이 발의되면 특위활동도 끝나는 건가요?

◆ 하승수: 특위는 일단 당장 해체하지는 않는데 사실상 활동은 종료되는 거라고 볼 수 있습니다.

◇ 백병규: 알겠습니다. 오늘 말씀 고맙습니다. 

◆ 하승수: 감사합니다.

◇ 백병규: 지금까지 국민헌법자문특위 하승수 부위원장이었습니다.