헌법자문특위, 대통령 개헌안① 기본권 Q & A "이번 개헌은 촛불 혁명의 완성"

헌법자문특위, 대통령 개헌안① 기본권 Q & A "이번 개헌은 촛불 혁명의 완성" 

- 주목하고 싶은 부분, 직접민주주의 도입 현실화
- 촛불은 아직 진행형, 4.19 이후 부마, 5.18, 6.10 민주화운동 추가
- 기본권 주체 국민에서 사람으로, 천부인권... 사회권, 참정권 등은 제외
- 노동의 질적 차이 융통성 두고 인정, 동일노동 동일임금 아닌 동일가치노동 동일수준의 임금 표현 사용
- 점차적으로 정규직과 비정규직 임금 차별 축소되는 쪽으로 방향전환 의미 
- 공무원 노동3권 인정, 원칙과 예외 바뀌어... 큰 변화
- 생명권, 안전권 조항 신설, 세월호 등 사회적 위험으로부터 국민 안전 보호받을 수 있는 권리 
- 개헌, 촛불혁명의 완성


[YTN 라디오 ‘곽수종의 뉴스 정면승부’]
■ 방송 : FM 94.5 (18:10~20:00)
■ 방송일 : 2018년 3월 20일 (화요일)
■ 대담 : 임지봉 서강대 법학전문대학원 교수(국민헌법자문특위 자문위원)

◇ 앵커 곽수종 박사(이하 곽수종)> 오늘부터 공개된 청와대 개헌안, 혹시 읽어보셨습니까? 
사흘 동안 국민들에게 차례로 공개됩니다. 오늘은 헌법 전문과 기본권 부분이 소개됐습니다. 문재인 대통령의 개헌안, 어떤 내용이 담겼는지, 국민헌법자문특위에서 위원으로 활동하신 임지봉 서강대 법학전문대학원 교수 연결해 들어보겠습니다. 안녕하세요?
  
◆ 임지봉 서강대 법학전문대학원 교수(이하 임지봉)> 네, 안녕하세요. 

◇ 곽수종> 오늘 개헌안 내용이 발표됐는데, 중점적으로 봐야 할 부분, 중점적으로 보신 부분은 어딥니까?

◆ 임지봉> 오늘은 주로 헌법 전문과 기본권 조항 부분에 대한 요약된 요지 발표가 있었죠. 그런데 특히 제가 주목하고 싶은 부분은 역시 자문위 안에도 포함되어 있었습니다만, 이번 촛불혁명에서 강조됐던 직접민주주의의 도입이 현실적으로 직접 참정권의 도입으로 현실화됐다고 보입니다. 즉 국민이 헌법이나 법률 개정안을 발의할 수 있는 국민발안권이라든지 국민이 국회의원과 같이 임기가 보장된 선출직 공무원을 임기 내에 파면할 수 있는 국민소환권 같은 것이 기본권으로 보장된 것 같고요. 정보화시대 정보 인권으로서 알권리라든지 자기정보통제권 같은 것이 신설됐습니다. 그리고 평등권과 관련해 여성이나 장애인과 같은 우리 사회에서 사회적 경제적 약자들에 대한 실질적 평등을 위한 국가의 노력 의무가 규정되면서 적극적 우대 조치 헌법적 근거 규정이 생긴 점이 주목된다고 할 수 있습니다. 끝으로 사회권과 관련해서 사회보장수급권, 주거권, 건강권, 환경권과 같은 규정들이 과거에는 선언적이고 간단했는데 이제는 기본권 구현 절차 방법이 구체화됐고 과거에는 국가 보장 의무로만 규정됐던 것이 이제 권리로 규정됐다는 점이 변화라고 보입니다. 

◇ 곽수종> 전문부터 보면 부마항쟁, 5.18민주화운동, 6.10항쟁 정신이 포함되는 거로 알려졌는데요. 어떤 의미입니까?

◆ 임지봉> 원래 지금 현행 헌법의 전문에 보면 4.19 민주이념을 계승하고, 라는 부분이 나옵니다. 우리 역사에서 4.19를 하나의 민주화운동 대표적인 예로 보는 것이고 민주이념을 계승한다고 규정하고 있는 것이죠. 그런데 4.19 이후 부마항쟁이라든지 5.18민주화운동, 6.10민주항쟁 등도 있었고요. 최근에는 촛불혁명도 있지 않았습니까. 이러한 새로운 민주화운동에 대해서도 4.19와 함께 추가해서 그 민주 이념을 계승하자는 주장들이 자문위에서 많이 나왔는데요. 촛불은 아직 진행형이고 아직 촛불혁명에 대한 역사적 평가가 내려지지 않았다는 점에서 촛불은 빼고 나머지 부마, 5.18, 6.10 민주화운동이 추가된 거로 보입니다. 

◇ 곽수종> 촛불은 진행형이라서 이번에는 빠졌다는 말씀이시군요. 

◆ 임지봉> 그렇습니다. 

◇ 곽수종> 기본권을 들여다보니, 주체를 ‘국민’에서 ‘사람’으로 확대했다고 되어 있더라고요. 어떤 의미입니까?

◆ 임지봉> 지금 우리 대한민국에 들어와 있는 외국인 200만 명 시대라고 하지 않습니까. 그 정도로 세계화가 급진전되어 있는데요. 그런데 우리 헌법에는 이러한 기본권의 주체로서 모든 국민이라고만 되어 있습니다. 사람이 아니고요. 국민이라고 되어 있기 때문에 국민의 사전적 의미를 보면 외국인은 안 되는 것이지 않습니까. 그런데 물론 헌법재판소나 법원의 헌법 해석에 의해서 국민이라고 되어 있지만 외국인에게도 기본권 주체성을 인정하는 기본권도 있습니다. 그렇지만 이번에는 법원 등 해석에만 맡겨둘 것이 아니라 헌법을 개정해서 기본권의 주체로서 기본권이 인간이다, 내국인의 권리가 아니라 인간의 권리라고 볼 수 있는 천부인권, 예를 들어서 인간의 존엄과 가치 및 행복추구권, 평등권, 신체의 자유 등과 같은 자유권들은 주체를 국민에서 사람으로 바꾼 것입니다. 

◇ 곽수종> 그러면 외국인들도 기본권 보장을 받도록 하자는 겁니까?

◆ 임지봉> 그렇죠. 그렇게 천부인권에 속하는 것들은 외국인들도 그 주체가 될 수 있게 됐는데요. 단 하나 사회권이라든지 이런 것들은 권리 실현에 내국인이 낸 세금이 많이 들어가지 않습니까. 그런 것들은 여전히 국민을 권리의 주체로 두면서 외국인은 일단 제외하는 규정을 두고 있습니다. 참정권도 마찬가지입니다. 국민주권의 원리에 기인한 참정권이기 때문에 내국인에게만 참정권의 주체성을 인정한다는 의미에서 여전히 국민으로 남겨뒀습니다. 

◇ 곽수종> 국민과 사람의 경계선이 만약에 세금을 납부한 거라고 말씀하실 경우에, 외국인 근로자들도 세금을 납부하지 않습니까?

◆ 임지봉> 그렇죠. 그렇지만 일부인 것이죠. 내국인과 동등하게 모든 세금을 다 내는 것은 아니기 때문에. 

◇ 곽수종> 그러면 지금 오늘 발표문 안에 방금 말씀주신 국민에서 사람으로 확대하자고 제안했고요. 사회안전망 구축 및 사회적 약자의 권리 강화, 이 항목을 보니 사회보장을 국가의 시혜적 의무에서 국민의 기본적 권리로 변경하여, 이렇게 말씀하셨는데요. 여기에서 국민이라고 명시한 것은 사람과는 구별해서 사회안전망을 적용하겠다는 거죠?

◆ 임지봉> 주로 원칙적으로는 그렇죠. 국민을 의미하는 것인데, 우리 대한민국 내 외국인도 입을 수 있는 사회적 위험으로부터의 안전권은 외국인도 일부는 주체성이 인정될 수가 있겠습니다. 그것은 헌법 해석이나 국회에 의한 법률 재개정을 통해 구체화될 문제라고 보입니다. 

◇ 곽수종> 혼란스러울 수도 있을 것 같아서요. 외국인 200만 명 시대인데 우리가 앞으로 새로운 이민정책, 새로운 시각을 가지려면 여러 가지 정책과 의식 가치 기준을 바꿔야 하는데 헌법에 어떻게 포함시키느냐, 해석이 잘못되면 상당히 곤란해질 수 있는 부분이 있겠네요. 

◆ 임지봉> 그렇죠. 그렇기 때문에 일단 천부인권에 해당하는 자유권 등을 중심으로 모든 국민에서 모든 사람으로 바꾼 거고요. 나머지 사회권이나 참정권은 여전히 국민으로 남겨뒀습니다. 그렇다고 해서 그러면 그러한 사회권이나 참정권은 내국인만 주체가 될 수 있느냐, 그건 아니고 헌법 해석이나 국회의 법률 개정 변화를 통해 국민으로 주체가 헌법에는 명시되어 있지만 외국인도 주체가 될 수 있는 기본권들이 더 확대되어갈 수 있게 된 거죠. 

◇ 곽수종> 또 한 가지 주목되는 건, 방송하면서도 곤란스러운 게 근로자로 말하는 게 맞는지, 노동자라고 말하는 게 맞는지. 용어를 근로에서 노동으로 바꿨습니다. 그러면 앞으로 근로자가 아니고 노동자로 되는 겁니까?

◆ 임지봉> 그렇습니다. 노동법 학계 등에서 먼저 문제로 제기됐는데요. 근로라는 개념은 일제 강점기 잔재입니다. 일제 강점기 일본이 전쟁을 일으키고 그러면서 강제 징용도 많이 하고 노동자들에게 근면성을 강조했죠. 천왕을 위해 열심히, 근면하게 노동해야 한다는 의미로 근로자라고 한 것이죠. 지금 시대에는 맞지 않지 않습니까. 그런데 여전히 근로라는 용어를 우리 헌법에 쓰고 있었기 때문에 시대 변화에도 맞추고 일제 잔재도 없앨 겸 해서 이번에 근로라는 말을 없애고 노동으로 다 통일한 겁니다. 

◇ 곽수종> 그러면 노동3법 안에 노동조합법, 노동쟁의조정법, 근로기준법이 있는데요. 기준법을 노동기준법으로 바뀌어야겠네요?

◆ 임지봉> 앞으로 그러한 개정 논의가 있어야 한다고 봅니다. 

◇ 곽수종> 동일 가치 노동에 대한 동일 수준의 임금 원칙, 이것도 명시한 거로 알려졌는데요. 노동의 질적 차이를 인정하지 않는다는 비판적 내용도 있습니다. 어떻게 생각하십니까?

◆ 임지봉> 노동의 질적 차이를 어느 정도 융통성을 두고 인정하기 때문에 동일노동 동일임금이 아니고, 동일 가치 노동, 동일 수준의 임금, 이러한 표현을 사용한 겁니다. 무엇이 도일 가치 노동이냐에 관련해서는 가치라는 추상적 기준 때문에 폭넓은 해석의 여지가 있겠죠. 동일 임금보다는 동일 수준의 임금이라고 했기 때문에 임금 액수와 관련해 일정 정도 융통성을 부여한 겁니다. 

◇ 곽수종> 가치나 수준이라는 게 포괄적이라는 의미로 말씀하셨지만, 경제하는 사람 입장에서 포괄과 협의의 의미도 포함되지만 어떻게 이것을 측정할 것인가에 대한 문제도 존재합니다. 

◆ 임지봉> 측정과 그 액수 산정의 문제는 그야말로 노사 간 협의 등을 통해서 자율적으로 결정된다는 점을 밝힌 헌법 개정이라고 이해해주시면 고맙겠습니다. 

◇ 곽수종> 이 부분이 헌법에 명시된다면, 앞으로 비정규직과 정규직 임금 차별이 절대 있어서는 안 된다, 이렇게 해석하는 것도 잘못된 해석일 수 있겠네요?

◆ 임지봉> 점차적으로 정규직과 비정규직의 임금 차별이 축소되는 쪽으로 갈 수가 있겠죠. 그런 식의 방향 전환을 의미하는 헌법의 개정이라고 보시면 되겠습니다. 그리고 사실 이러한 동일 가치 노동, 동일 수준의 임금 정신은 이미 헌법에는 없었지만 하위 법률에는 이미 규정되어 있었습니다. 헌법으로 올린 것이죠. 

◇ 곽수종> 앞서 노동3권을 말씀드렸는데, 공무원 노동3권을 원칙적으로 인정한 것 같습니다. 그렇습니까?

◆ 임지봉> 맞습니다. 현행 헌법은 공무원에 대해서 노동3권을 금지하는 것이 원칙이고요. 예외적으로 허용하고 있습니다. 왜냐면 33조 2항, 공무원인 근로자는 법률이 정하는 자에 한하여 단결권, 단체교섭권 및 단체행동권을 가진다고 하고 법률에서는 기능직 공무원들을 규정해서 기능직 공무원들만 노동3권 주체가 되고 나머지 공무원들은 노동3권 주체가 원칙적으로 될 수 없다고 원칙적 금지, 예외적 허용을 규정하고 있었거든요. 이번 개정안을 보면, 원칙과 예외가 바뀝니다. 원칙적으로는 공무원도 노동3권 주체가 될 수 있다, 원칙적 허용에 예외적 금지로 규정됩니다. 군인 등 법률이 정하는 공무원에 한해서 법률이 정하는 바에 따라 노동3권을 제한하거나 허용하지 않을 수 있다는 식으로 규정되게 된 거죠. 그것은 큰 변화라고 볼 수 있습니다. 

◇ 곽수종> 또 하나 여쭤보겠습니다. 대통령 개헌안에 신설된 기본권 안에 생명권, 안전권이 있다고 들었습니다. 앞으로 국민의 생명과 안전을 최우선 목표로 하겠다, 세월호 같은 참사를 줄이겠다는 의도가 포함된 건가요?

◆ 임지봉> 그렇습니다. 그런 취지에서 생명권과 안전권 조항이 신설된 겁니다. 물론 생명권 같은 경우는 과거 헌법재판소나 법원 해석에 의해서 다른 인간의 존엄과 가치, 행복추구권이나 이런 곳에서 도출되긴 됐거든요. 생명권의 존재 자체는 법원 등에 의해 인정됐는데, 이번에 그 관계를 확실히 하기 위해서 생명권에 관한 명문 규정을 두게 됐다는 거고요. 특히 안전권과 관련해 세월호 사건이라든지 이런 것들을 통해 여러 사회적 위험으로부터 국민의 안전을 국민이 보호받을 수 있도록 주장할 수 있는 권리로서 안전권을 신설한 겁니다. 

◇ 곽수종> 교수님 말씀을 듣고 보니 앞으로 우리나라 헌법재판소가 바빠지겠어요. 

◆ 임지봉> 헌법재판소가 바빠진 측면도 있겠지만 편해지는 측면도 있죠. 왜냐면 생명권이나 안전권, 이런 것을 명문 규정이 없어 과거에는 다른 기본권 조항들, 포괄적인 기본권 조항들로부터 끌어냈는데 이제는 명문 규정이 헌법에 생겼기에 그러한 기본권을 위헌 판단의 근거로 삼기가 더 쉬워졌다고 볼 수 있습니다. 

◇ 곽수종> 이번 개헌안에 사실상 핵심이라고 할까요, 국민소환제와 국민발안제도의 배경과 의미에 대해 설명해주세요. 

◆ 임지봉> 이번 개헌은 많은 국민들이 촛불혁명 때문에 개헌이 이뤄지는 거라고 보고 있지 않습니까. 모든 혁명의 완성이 헌법 개정, 개헌에 있듯이 촛불혁명도 비록 진행형이라는 평가를 받아서 전문에서는 빠졌습니다만 역시 촛불혁명의 완성으로서 이번 개헌 작업이 이뤄진다고 의미 부여를 할 수 있겠고요. 그렇게 봤을 때 이번 촛불혁명, 촛불집회에서 모인 국민들의 입에서 가장 많이 나온 이야기가 무엇이었느냐. 지금 대통령이라든지 국회와 같은 국민의 대표기관을 통한 대의민주주의가 다수 국민의 뜻과 불일치하는 국정운영을 하고 있다, 그러한 비판이 국민들의 입에서 많이 나오지 않았습니까. 국민들이 직접 국가 의사 결정하겠다는 직접 참정 욕구들이 이번에 많이 터져 나왔습니다. 그리고 그 예의 하나로 국회의원 소환, 이러한 이야기도 많이 나왔고요. 

◇ 곽수종> 시간이 충분치 못해 죄송하고요. 오늘 말씀 감사합니다. 

◆ 임지봉> 네, 감사합니다.

◇ 곽수종> 지금까지 임지봉 서강대 법학전문대학원 교수였습니다.