[정면인터뷰]시행령 수정권, 무엇이 문제인가?-장영수 고려대 법학전문대학원 교수

[정면인터뷰]시행령 수정권, 무엇이 문제인가?-장영수 고려대 법학전문대학원 교수

[YTN 라디오 ‘최영일의 뉴스! 정면승부’]
■ 방 송 : FM 94.5 (18:10~20:00)
■ 방송일 : 2015/05/29 (금) 오후 6시
■ 진 행 : 최영일 시사평론가

◇앵커 최영일 시사평론가(이하 최영일): 공무원연금법 개정안 처리에 발목을 붙잡았던 마지막 쟁점, 바로 정부시행령을 수정 변경할 수 있는 권한. 이것을 부여한 국회법 개정안이었는데요. 지금도 속보 보시면 당청 정면충돌 양상이 나오고 있습니다. 결국 여야는 합의를 이뤘지만, 이번엔 청와대가 반발하고 나선 것인데요. 헌법상 권력 분립 원칙에 위배될 소지가 있다. 이런 의견입니다. 그동안 시행령이 어떻게 운영이 돼왔고, 어떤 점에서 이런 충돌이 일어나게 된 것인지. 고려대학교 법학전문대학원의 장영수 교수와 짚어보겠습니다.
여야와 청와대가 갈등을 빚고 있는 이 시행령. 과연 무엇인지, 또 국회가 수정할 수 있다는 것은 어떤 의미인지 고려대학교 법학전문대학원의 장영수 교수와 자세히 알아보겠습니다. 장 교수님 나와 계세요?

◆장영수 고려대 법학전문대학원 교수(이하 장영수): 예. 안녕하십니까.

◇최영일: 먼저 청취자들의 이해를 돕기 위해서요. 시행령이란 과연 뭐냐. 법률의 하위 개념인 것인가요?

◆장영수: 이제 우리가 법 규범이 굉장히 다양하지 않습니까? 이것을 얘기할 때 최고 법은 헌법이라고 우리가 부르고요. 그 다음에 헌법 바로 아래의 국회에서 제정한 법률이 있고, 법률의 하위에 명령, 규칙, 조례 등이 있는 것으로 봅니다. 따라서 법률의 시행을 위해서 제정되는 대통령이나 총리령, 부령 같은 것은 행정 명령으로써 법률의 하위에 있습니다.

◇최영일: 그러면 이 시행령을 잠깐 말씀 주셨는데. 대통령령 이렇게 많이 보도가 되고 있는데. 대통령만 정할 수 있는 것은 아닌 거죠?

◆장영수: 시행령과 시행규칙이 있거든요. 대부분의 경우 시행령이라고 하는 것은 법률에서 위임을 합니다. 이러이러한 것에 대해 자세한 사항은 대통령령으로 정한다. 이런 식으로요. 그러니까 시행령에서 정한다고 규정하는 것이 아니라, 대통령령에서 규정하고 있고, 거기에 따라서 대통령령이 시행령이 되는 것입니다. 그런데 대통령령에서도 자세하게 정하기 어려운 경우에 있어서는 시행령 밑에 시행규칙을 또 둡니다. 그리고 예컨대 건축법 같은 경우는 국회에서 건축법을 제정하고, 그 밑에 대통령령으로 시행령이 있고, 그리고 건축법 시행규칙은 해당 부처인 국토교통부령으로 내려가는. 이런 구조를 갖게 되는 겁니다.

◇최영일: 그럼 아까 잠깐 말씀 주셨던 총리령. 이렇게 되면 그건 시행령인가요, 시행규칙인가요.

◆장영수: 지금 령이라고 하지만 대부분은 시행규칙이 됩니다.

◇최영일: 그렇군요. 그동안 한 번 결정된 시행령, 그러면 그 누구도 고칠 수 없는 건가요?

◆장영수: 전혀 그렇지 않습니다. 시행령보다 상위법이 법률이라고 말씀드리지 않았습니까? 그런데 그러한 법률도 국회에서 계속 개정될 수 있지 않습니까. 그런데 시행령을 개정하는 것은 전혀 문제가 안 되고. 오히려 법률로 직접 정하지 않고 시행령에서 정하도록 하는 이유 자체가, 경제현실의 변화라든지 사회현실의 변화에 좀 더 탄력적으로 빠르게 대응할 수 있도록 하는 것이거든요. 국회에서 법률을 개정하는 것 보다는 시행령을 고치는 게 훨씬 더 쉽다. 이런 얘기죠.

◇최영일: 그러니까 상위법을 고치는 것 보다는, 시행령을 오히려 바꿔서 즉각적으로 사회 환경의 변화에 대응할 수 있다. 그렇다면 문제는 어제 국회에서 통과된 개정안을 보면, 국회 상임위원회가 정부의 시행령과 같은 행정입법이 법률의 취지나 내용에 합치되지 않는다고 판단하면 수정 또는 변경을 요구할 수 있다. 이런 내용이 담겨 있는데요. 국회가 수정을 할 수 있다는 것. 어떤 의미로 해석해야 될까요?

◆장영수: 지금 법률이 상위법이고 시행령은 법률의 시행을 위해서 보충적으로 만들어진 하위법이기 때문에. 그 하위법인 시행령이 상위법인 법률의 취지나 내용에 합치되지 않을 경우에 이를 수정해야 할 필요성이 있다. 이점은 원칙적으로 당연한 것입니다. 그런데 문제는 법률의 취지나 내용에 합치되는지에 대한 판단. 이것을 국회가 일방적으로 하는 게 문제가 될 수 있습니다. 다시 말하자면 국회가 보기에는 시행령 우리 입법 취지에 맞지 않는다. 그러니까 고치라고 얘기를 하는데, 오히려 정부 입장에서는 시행령을 국회에서 잘못 이해한 것 아니냐. 이런 식으로 문제제기를 할 수 있는. 서로 의견 충돌이 생길 수 있는, 그런 지점이 문제가 되는 것이죠.

◇최영일: 그렇군요. 이 판단이 국회의 판단이냐, 정부의 판단이냐. 판단이 달랐을 경우에 분쟁과 충돌의 여지가 있는 것이 문제다. 이렇게 말씀 주셨습니다. 자, 그럼 야당은요. 국회 권한을 복원하는 차원이다. 이렇게 이야기를 하고 있는데요. 그동안 시행령이 법률을 지배하는 것이 현실이었다. 이렇게 문제점을 지적하던데, 이 야당의 지적에 대해서는 어떻게 생각하세요?

◆장영수: 시행령에 문제가 있는 경우도 물론 많이 있습니다. 그리고 그 문제를 해결하기 위해서 국회가 이것 좀 재검토 해봐라. 그렇게 요구를 할 수도 있고, 법원이나 헌법재판소에서 사법심사를 통해서 문제되는 시행령을 갖다 무효화시키기도 합니다. 그런데 앞서 말씀드린 것처럼 국회가 시행령에 대해서 수정요구를 할 때, 이게 국회가 올바르게, 정당하게 했을 때는 아무 문제가 없는데. 국회도 100% 올바른 판단만 하는 것은 아니니까. 잘못 이해하고 부당하게 수정을 요구할 경우에 있어서는, 이것을 다시 한 번 확인하고 다툴 수 있는, 그런 절차가 필요하게 되는 것이거든요. 예컨대 국회가 요구하면 정부는 무조건 일방적으로 따른다기 보다는, 이것은 정부가 보기에 수용하기 좀 곤란하다. 그럴 때는 대법원의 판단을 받아서 결정한다든지, 예외 절차가 인정되어야 하는데. 이번 개정 국회법에서는 그런 부분이 빠져 있다는 점이 문제가 되는 거죠.

◇최영일: 정부의 판단과 국회의 판단이 충돌할 때, 그것을 어떻게 조정할 수 있는지에 대한 절차적인 요소가 빠져있다. 문제는 있다고 말씀 주셨습니다. 국회가 그렇다면 시행령을 수정해야 할 필요가 생겼을 경우에, 발생할 수 있는 부작용. 어떤 것을 우리가 예상해볼 수 있나요?

◆장영수: 그러니까 예컨대 국회는 시행령을 갖다가 지금 현재 과거와 달라진 점이, 시행령을 갖다가 수정 또는 변경하도록 요구하는 것이거든요. 그런데 그렇게 요구를 한다는 것은 시행령의 내용을 국회의 판단에 전적으로 맡긴다는 것이거든요. 그런데 오히려 시행령을 직접 만들었었던 정부의 입장에서 보면, 국회가 이런 변화되는 사회의 현실을 잘못 이해해서 그런 식으로 오해한 것 아니냐. 이런 문제들이 있을 수 있는데. 이런 식으로 변경을 요구하게 되면, 법적으로 요구한다는 얘기는 권고하는 것과 달라서 구속력이 있는 것이거든요. 그러면 거기에 따라야만 하는데. 결국 잘못된 주장도 무조건 따라야 하는 것이 문제가 되는 것이죠.

◇최영일: 청와대가 당장 3권 분립에 위배된다. 행정부의 명령제정권을 국회가 빼앗을 수 없다. 이런 입장 내놓고 있는데요. 어떻게 보세요?

◆장영수: 이 부분에 있어서 조금 나눠서 봐야되는게요. 시행령의 내용을 국회가 일방적으로, 정당성 요구와 무관하게 전체적으로 좌지우지하게 되면 청와대가 얘기하는 것처럼 3권 분립의 위배도 문제될 수 있습니다. 그런데 그게 아니라 어떤 시행령이 객관적으로 잘못된 경우는 국회의 요구를 받아들여야 되고. 그런데 국회의 요구가 오히려 부당한 경우는 법원의 판단이나 이런 것을 통해서 안 받아들일 수도 있다. 이렇게 된다면 3권 분립의 문제는 생기지 않을 수가 있습니다. 결국 이런 식으로 부당한 요구에 대해서 이의를 제기할 수 있는 절차를 마련하는 게 문제의 해법입니다. 저는 그렇게 봅니다.

◇최영일: 그러면 수정 보완할 수 있는 제 3의 방법도 있다. 이렇게 여지를 주시는 말씀으로 들리거든요? 그런데 지금 당장 당청 관계도 그렇고, 여야 국회와 청와대 관계도 그렇고. 위헌 여부를 두고 의견이 나누고 있는데요. 법학자로서 교수님 의견은 어떠세요?

◆장영수: 결국 지금 현재의 국회법에 따라서 개정된 내용에 따라서 일방적으로 요구하고, 거기에 일방적으로 수용해야 하는. 이런 상태로 그냥 가면 위헌이 될 소지가 매우 크고요. 그런데 거기에 대해서 정부에서 이것은 국회의 입장과 정부의 입장이 다르니까 객관적인 제 3자인 법원이나 헌법재판소의 판단을 받아서 결정하자. 이렇게 된다면 위헌의 문제는 피할 수 있다고 봅니다.

◇최영일: 네. 반론을 제기하고 그것을 조정할 수 있는 장치가 좀 필요하다. 청와대는 헌법재판소의 권한쟁의 심판을 청구하는 방안도 고려중이라고 하고요. 또 심지어는 대통령 거부권 행사에 대한 이야기도 언론에서 나오고 있는데. 그렇다면 헌재를 통해서 위헌 여부를 가리는 것이 낫겠습니까?

◆장영수: 지금 대통령의 법률안 거부권 행사가 순서상으로는 먼저입니다. 왜냐하면 법률안 거부권 행사를 하게 되면 법률로써 성립이 안 되거든요. 그리고 그게 국회로 다시 돌아가서 출석의원 2/3 이상의 다수로써 재의결을 하면 확정이 됩니다. 확정이 안 된 상태에서 권한쟁의 심판은 아직 들어갈 수 없는 상태죠. 그런데 대통령이 어떤 정책적 부담 같은 것을 고려해서 법률안 거부권 행사를 포기한다면, 그때는 헌법재판소의 권한쟁의 심판으로 다시 다툴 수 있는 길이 열리겠죠.

◇최영일: 일단은 순서가 정해져 있군요. 대통령의 거부권 행사가 먼저고, 국회로 돌아가서 국회의원 재적의 2/3인가요?

◆장영수: 아니요. 출석의 2/3입니다.

◇최영일: 그렇군요. 그렇게 처리가 되면 대통령의 거부권 행사에도 불구하고 확정이 되는 거네요.

◆장영수: 그렇죠. 그럴 경우에는 권한쟁의 심판을 할 수 있고요. 또 대통령이 법률안 거부권 행사를 포기했을 때, 이것은 아무래도 거부권 행사를 할 문제는 아니다, 포기해서 확정이 되면 그때도 권한쟁의 심판은 청구할 수 있습니다. 아무튼 법률안이 확정이 돼야 권한쟁의 심판을 청구할 수 있는 거니까요.

◇최영일: 무슨 말씀인지 알겠습니다. 절차는 그렇게 정해져 있군요. 그러면 권한쟁의 심판에 앞서서 우선 대통령이 거부권을 행사하는지, 아닌지를 지켜봐야 되겠군요. 자, 그렇다면 이런 경우에 해외의 경우는 어떻습니까? 시행령을 수정하도록 하거나, 견제할 수 있는 권한을 가진 다른 나라 국회가 있나요?

◆장영수: 이런 문제는 의원내각제와 대통령제의 경우가 상당히 다르다고 볼 수 있습니다. 의원내각제 국가의 경우엔 의회에서 내각을, 정부를 구성하는 것 아닙니까. 그렇기 때문에 의회가 자기가 구성한 내각에 대해서 행사할 수 있는 권한이 상당히 광범위합니다. 반면에 우리나라 같이 대통령제를 채택하고 있는 국가에 있어서는 의회와 정부 사이에 있어서 역할 분담이 더 강조되고 있습니다. 그러다 보니까 우리나라처럼 대통령제를 취하고 있는 국가의 경우에 있어서는, 의회에서 시행령을 갖다가 직접 수정하도록 요구하고, 거기에다 현행 국회법처럼 다툴 수 있는 절차조차도 아예 두지 않고 있는. 이런 예는 찾기 어려운 것으로 알고 있습니다.

◇최영일: 이게 또 지금 지난해에 보면요. 국회에서 개헌 논의가 있지 않았습니까? 그것과 혹시 연계될 가능성은 없나요?

◆장영수: 직접적으로는 아니죠. 결국 우리가 의원 내각제를 채택한다면, 그렇다면 거기에 따라서 전체적인 시스템이 바뀌어야 되겠죠. 그런데 그렇다 하더라도 그것 때문에 시행령 문제를 어떻게 한다, 라고 할 것은 아닌 것 같습니다.

◇최영일: 네. 교수님. 오늘 정말 크게 이해하는 데에 도움 말씀 감사합니다.

◆장영수: 네. 감사합니다.

◇최영일: 지금까지 고려대학교 법학전문대학원의 장영수 교수였습니다.