“‘지방자치의 날’...자치분권 핵심은 중앙정부 권한 지방에 넘기는 것”

YTN라디오(FM 94.5) [노영희의 출발 새아침]

□ 방송일시 : 2019년 10월 28일 (월요일)
□ 출연자 : 김순은 대통령직속 자치분권위원회 위원장

-570여가지 중앙행정사무를 지방으로 넘기는 지방이양일괄법 국회 통과되어야
-지방이양일괄법 통과되면 자치분권의 제도적 여건은 충실히 갖춰질 것
-자치경찰 큰 기대, 경찰과 일반행정의 단절 극복할 수 있어
-민주주의 학습에 있어 경험이 중요...주민주권 개념 보편화 되어야
-자치분권의 핵심은 중앙정부의 권한을 지방으로 넘기는 것

* 아래 텍스트는 실제 방송 내용과 차이가 있을 수 있으니 보다 정확한 내용은 방송으로 확인하시기 바랍니다.

◇ 노영희 변호사(이하 노영희): 바로 내일이죠. 29일, 우리나라의 ‘지방자치의 날’입니다. ‘지방자치’, ‘자치분권’ 약간 무겁고 딱딱하게 여겨지지만, 결국 풀뿌리 민주주의라는 말이 있듯이 내 삶을 바꾸는 가장 가까이에 있는 정책과 활동들을 말하는 거죠. 지방자치의 날을 맞이해서 우리나라 지방자치의 현주소를 짚어보는 특별한 시간 마련했습니다. 대통령직속 자치분권위원회 김순은 위원장님과 함께 이야기 나눠보겠습니다. 위원장님, 안녕하세요.

◆ 김순은 대통령직속 자치분권위원회 위원장(이하 김순은): 안녕하십니까.

◇ 노영희: 내일이 ‘지방자치의 날’이라고 앞서 소개해 드렸습니다. 구체적으로 말씀해주신다면 어떤 날입니까, 이 날이? 

◆ 김순은: 네, 우리나라 정치사에서 1970~1980년대는 민주화 열풍이 아주 뜨겁던 시절입니다. 1987년 6·10항쟁으로 큰 전환기를 맞는데요. 6·10항쟁 결과로 1987년 6월 29일 날, 당시 노태우 대통령께서 6·29선언이라는 걸 합니다. 그 6·29선언의 내용은 민주화 세력들이 크게 두 가지 구호가 있었는데, 하나가 대통령 직선제고요. 하나가 지방자치 부활이었습니다. 이거 두 가지를 약속을 하는 날이었고, 그 약속에 따라서 1987년 10월 29일 날 제9차 헌법개정이 이뤄집니다. 그 헌법개정에 의해서 대통령도 유권자가 직접 뽑고 지방자치도 실시되는, 그게 10월 29일이라 그날을 기념하기 위해서 지방자치의 날을 제정하게 되었습니다.

◇ 노영희: 그러면 지방자치의 날, 날만 이렇게 만들어놓는 게 의미가 없잖아요. 자치분권이라고 하는 게 구체적으로 어떤 식으로 구현이 되고 실현이 돼서 내 삶을 윤택하게 만들어야 하는 건데, 어떻게 해야 하는 겁니까, 자치분권이라는 건?

◆ 김순은: 예, 지금 문재인 정부에 들어와서 자치분권이란 용어를 쓰기 시작했는데요. 그 용어가 지닌 의미는 1987년 그 당시 헌법의 내용이나 법률의 내용이 지방자치라는 집을 만드는 데 초안을 뒀다면, 그 안의 내용을 담는 게 저희들은 지방분권이라고 하고. 그러니까 이미 마련된 지방자치란 집 안에 알찬 내용을 담자는 지방분권을 합한 용어가 자치분권이다. 이렇게 생각하시면 되겠고요. 그래서 지방자치를 보다 윤택하게 하는 그런 권한의 이양이라든지 주변의 여권을 마련하는 과정을 자치분권이라고 이렇게 보시면 되겠습니다.
  
◇ 노영희: 그런데 사실은 조금 죄송스러운 말이긴 한데, 우리 지방선거 같은 거 하고 그럴 때 보면 막 정말로 풀뿌리 민주주의 필요합니다, 우리가 직접 뽑아야 합니다라고는 하지만, 또 그러고 난 다음에 여러 가지 일을 하게 되면 저 사람들은 도대체 뭘 했나, 뭐하나 이러면서 안 보여요. 안 보이기도 하고, 또 오히려 심심치 않게 안 좋은 일에 연루되기도 한단 말이죠. 그러면 결국 자치분권이라고 하는 걸 우리가 꼭 해야 할 필요가 있을까요?

◆ 김순은: 그럼요, 꼭 해야 한다고 생각합니다. 지금 사회자께서 지적하신 그 문제는 1991년 저희들이 지방의회를 부활했고, 1995년 지방정부의 단체장을 선출하게 됐는데. 제가 모두에서 말씀드린 것처럼 주민들이 뽑은 대표들이 꼼꼼하게 지역사회를 잘 알 수 있는 요건들이 충분히 갖춰지지 못한 상태에서 집만을 이렇게 울타리만 만들어놓은 상황이었거든요. 그래서 지금 문재인 정부가 추진하고 있는 자치분권이라고 하는 말은 이게 틀을 잡아놓은 자치분권의 집 속에 알찬 내용들을 담아서 지금 하신, 말씀하신 대로 소위 주민들이 뽑은 대표자들만의 자치가 아니고 주민들이 직접 참여하고 논의하고 결정하는 그런 자치를 지향하고 있다고 보시면 되겠습니다.

◇ 노영희: 그럼 자치분권으로 뭘 하셨습니까? 눈에 띄는 거라든가 우리가 알 만한 것, 성과.

◆ 김순은: 지금 성과를 말씀드리면 지금 문재인 정부 들어와서 큰 변화가, 그동안 지방자치단체들이 일을 할 때 가장 부족한 게 돈이었거든요. 그래서 재정분권의 필요성을 꾸준히 지적해 왔고, 또 오래전부터 재정분권의 논의는 많이 돼 왔습니다만 그 가시적인 성과는 없었습니다. 그런데 문재인 정부 작년이죠. 지방소비세를 10% 인상해서 그게 작년에 4%, 올해 6%인데요. 작년에 3.5조원, 올해 5.3조원, 그래서 한 8.8조원의 지방세원을 확충한 게 가장 눈에 띄는 거고요. 두 번째는 자치분권이라고 하는 게 늘 중앙정부와 지방정부 사이에 권한을 두고 어느 정부가 더 열심히 잘하냐는 그런 문제거든요. 그런데 그동안 우리는 오랫동안 중앙집권체제에 젖어 있어서 지방자치의 소중함이나 이런 걸 사실 등한시한 게 사실이거든요. 그런데 앞으로는 각 부처가 만든 모든 법령들이 자치분권 이념과 정신에 맞는지 안 맞는지 사전에 협의하게 돼 있습니다. 원래 7월 1일 날 만들어진 제도인데 그 사이에 1700여건의 법령을 협의했거든요. 그러니까 앞으로 지방자치나 지방분권을 옥죄는 그런 제도를 만드는 일은 상당히 어려워졌다 하는 게 가시적인 성과고. 또 하나 강조 드리고 싶은 것은 작년 올해 2년 동안 저희들이 중요한 법률 3가지를 준비했습니다. 저희들이 자치분권 3법이라고 하는 건데요. 제가 아까 말씀드린 대로 1987년도 법이 약간 불완전했기 때문에 만30년 만에 문재인 정부가 추진하는 자치분권의 종합계획인, 그것을 법률에 담은 지방자치법 전부개정안이 지금 국회에 가 있고요. 그다음에 김대중 대통령 때부터 꾸준히 논의만 됐지만 실현되지 않았던 자치경찰에 관한 법률. 그다음에 사실 자치분권의 핵심은 중앙정부의 권한을 지방으로 넘기는 일인데 한 570여 가지의 중앙행정사무를 지방으로 넘기는 지방이양일괄법이라는 법률이 지금 국회에 가 있어서 저희들의 희망은 정기국회 내에 이 법이 통과됐으면 하는 바람이고요. 만약 이 법률이 통과가 되면 30년 간은 비교도 되지 않을 만큼 자치분권의 제도적 여건은 충실히 갖춰진다. 이렇게 저희들은 보고 있습니다.

◇ 노영희: 자치분권으로 이룬 주요 성과는 기본적으로 세원을 확보했고, 두 번째로는 중요한 법들을 만들어서 사실은 어떤 식으로 일을 잘할 수 있을지 토대를 만들어놨다 이런 건데요. 지금 세원을 확보하는 것이 중요한 이유는 결국 돈이 있어야 일을 하는 거니까, 그런 얘기시겠죠. 그러면서 지금 좀 전에 하신 말씀 중의 하나가 바로 자치경찰제라고 하는 것에 대해서 말씀하셨단 말이에요. 자치경찰제가 뭡니까? 이게 지금 검경 수사권 조정하고 같이 이야기가 되는 것 같던데.

◆ 김순은: 네, 그건 뭐냐면 우리보다 지방자치의 역사가 오래된 나라들은 경찰을 이원적으로 운영했습니다. 국가를 보호하는 정부 같이 국가가 해야 할 일을 국가경찰이라고 하고, 또 지역사회에서 우리 지역주민들의 일상생활을 돌보는 그런 경찰을 자치경찰이라고 하는데, 우리는 역사적으로 자치경찰을 한 번도 가져보질 못했습니다. 국가경찰이 모든 업무를 다 해왔거든요. 그래서 그 필요성은 이미 오래 전부터 제기가 됐고. 김대중 대통령께서 자치경찰에 대한 논의를 가장 많이 하신 대통령입니다. 그런데 여러 가지 제도적 주변적 환경이 성숙되지 못해서 되지 못하다가 이번 정부에 들어서 가장 구체적인 자치경찰제 안을 만들었습니다. 그 안은 현재 12만명 되는 국가경찰을 그중에서 4만3000명을 떼어내서 자치경찰을 만드는 내용인데, 이렇게 떼어내는 내용은 몇 가지 측면은 굉장히 중요하다고 생각합니다. 하나는 일각에 보시면 지금 검경 수사권 조정으로 수사권이 경찰한테 넘어오면 경찰권이 너무 비대해지는 것 아니냐 하는 그런 우려의 목소리가 있지 않습니까. 우선 그것을 일단 예방하는 조치 중의 하나죠. 왜냐면 12만명의 검찰 조직을 4만3000명을 떼어내니까요. 이것의 두 번째 의미는 우선 지역에 있는 각종 행정들이 있는데 이게 치안행정하고 연결되지 못해서 불편을 겪는 게 굉장히 많습니다. 예를 들면 치매 환자의 실종사건이 일어난다고 그러면 지금은 경찰과 일반행정이 단절돼 있어서 그걸 찾는 데도 굉장히 많은 시간이 걸린다고 해요. 그런데 만약에 이게 통합되면 10분 이내에 실종을 확인할 수 있을 정도로 신속해진다는 거고요. 또 가끔씩 우리 주민들이 불편사항 보시면 건널목 하나 옮기려도 힘이 든다. 잘못된 신호체계 하나가 몇 달씩 걸린다, 이런 말씀들이 계시는데 앞으로 이런 것들, 지역 교통 문제들이 굉장히 주민 편의적으로 개선된다는 의미에서 저희들은 자치경찰에 큰 기대를 하고 있고요. 이것 관련된 법률이 지금 국회에 가 있기 때문에 저희들은 검경 수사권 조정에 따라서 자지경찰법이 통과될 가능성도 크고요. 설사 다른 상황이 발생하더라도 저는 자치경찰은 지방자치의 완성이란 측면에서 반드시 실현돼야 할 과제가 아닌가. 이렇게 생각하고 있습니다.

◇ 노영희: 그렇군요. 그런데 지금 현재 제주도가 자치경찰제를 시행하고 있는 곳 아닙니까? 그런데 특별하게 뭔가 잘되고 있다, 이런 이야기 못 들은 것 같은데요.

◆ 김순은: 2006년도에 제주특별자치도라고 하는 특별자치 실험하는 때 생긴 제도인데요. 그때는 사실 자치경찰에 관련된 권한이 너무 미약해서 제주도민한테는 그렇게 신뢰받는 경찰로는 한계가 있었던 것 같아요. 그래서 2018년이죠. 문재인 정부가 자치경찰 논의할 때 제주경찰청에서 200명을 추가로 파견하고, 또 두 기관 간에 업무협약을 통해서 지금은 업무가 많이 확대가 돼서 저는 옛날 평가는 아니라고 생각하고요. 만약에 자치경찰법이 시행되면 저희들은 몇 가지 시범 단계를 거치게 되는데, 제주 자치경찰은 지금보다도 훨씬 앞선 단계의 자치경찰을 시험할 수 있는 그런 좋은 사례가 되고 있다고 생각합니다.

◇ 노영희: 그렇군요. 그리고 또 하나 지방분권 관련해서 문재인 대통령 공약 중 하나가 ‘지방 분권헌 개헌’이었는데요. 이게 뭐예요, 지방 분권형 개헌?

◆ 김순은: 지금 지방분권은 중앙정부 지방정부의 권한 배분에 관련된 이야긴데, 이건 사실은 국가운영체제를 어떻게 하려고 하냐는 가장 근본적인 정치행정 구조에 관한 것입니다. 그래서 우리는 지금 현재 중앙정부 중심의 중앙집권적 헌법을 가지고 있는데 자치분권의 대국민적 약속을 하신 문재인 정부는 헌법을 분권헌법으로 고치면 이게 가장 이상적인 거거든요. 그 오랫동안 중앙집권적이었던 프랑스도 분권헌법을 만들고, 또 예를 들면 이탈리아도 만들고. 그런 예와 같은 예가 되겠습니다. 그래서 그 속에 보시면 우리는 지방에 있는 정치주체의 공식명칭이 지방자치단체인데 사실 원래는 지방정부라는 용어가 맞는 거거든요. 정부란 용어는 스스로 정책도 만들고 집행하고, 이런 권한을 가지고 있는데 우리는 아직 그렇게 못 부르고 있습니다, 법적으로는. 그래서 그런 지방정부 용어를 사용하는 것. 그 지방정부에게 보충성의 원리에 따라서 상당한 양의 권한을 주는 것. 자치권을 헌법에서 보장하는 거죠. 그다음에 중앙과 지방이 공식적으로 상하관계가 아니라 상호 대등한 정치의 파트너라고 하는 이런 사항들을 담을 것이 예정이었거든요. 그런데 여러 가지 주변 여건이 되지 않아서 비록 좌절되긴 했습니다만, 앞으로도 언제든지 기회가 되면 자치분권 내용을 담은 헌법 개정은 조만간에 다시 한 번 추진해도 저는 충분히 무방하지 않겠나, 이런 생각입니다.

◇ 노영희: 지방은 지방 나름대로의 특색이 있고 지방 나름대로 처리해야 할 그런 여러 가지 것들이 있는데, 지금 현재 시스템으로는 그런 것들을 신속하게 순발력 있게 제대로 대처를 못하니까 지방분권형의 그런 여러 가지 조치들을 통해서 훨씬 더 주민 편의적으로 이걸 바꿀 수 있을 것이다. 그래서 이게 필요하다. 이런 말씀이신 거잖아요. 그런데 또 이런 말 하는 사람도 있어요. 우리나라가 무슨 중국도 아니고 미국도 아니고, 이렇게 조그마한 땅덩어리에 인구도 별로 없는데 굳이 지방분권까지 하면서 괜히 돈만 들어가고 피곤하게 할 일이 뭐가 있느냐. 이런 이야기하는 분들도 계시거든요.

◆ 김순은: 저는 우리나라의 몇 가지 현상을 좀 주의깊게 봐야 할 필요가 있다고 생각하는데요. 저희들은 일단 수도권의 인구의 비율은 우리가 수도권집중도라는 용어를 쓰거든요. 그런데 우리나라 같은 경우는 지난 9월에 50%가 넘었습니다. 이 말은 국토의 11%인 수도권 지역에 인구의 50%가 밀집해 있단 뜻이거든요. 가까운 일본도 동경의 수도권 집중을 걱정하는데 거기는 30%가 아직 안 됐습니다. 그러니까 우리는 인구가 특정한, 한정된 곳에 많이 모이니까 그렇기 때문에 생겨나는 여러 가지 부작용들이 있습니다. 예를 들면 집값이 유난히 비싸다든지, 물가가 많이 비싸다든지. 출퇴근 시간에 정말 사람이 겪지 못할 다양한 교통수단의 어려움을 겪는다든지. 저는 이런 문제가 가장 심각하다는 거고요. 두 번째는 같은 맥락에서 수도권과 비수도권의 격차가 너무 커서 지방에 가시면 웬만한 환자는 다 서울로 간다든지, 쇼핑을 하러 서울로 간다든지 하는 말을 심심치 않게 듣지 않습니까. 그다음에 지금 또 이미 여러 번 보도됐습니다만, 지방에서는 인구의 감소로 지방 소멸을 지금 걱정하고 있는데, 이게 저는 중앙정부 중심의 국정운영이 낳은 일부 책임이 있다고 보고 이것을 근본적으로 지역에서 하는 역량을 부여하려면 지역 스스로 지역의 문제에 대응하는, 저는 이런 체력이 필요하다고 보고 저는 그게 자치분권이 아닌가. 이렇게 생각합니다.

◇ 노영희: 그렇군요. 마지막으로 여쭙겠습니다. 관으로부터 시작되는 지방분권도 중요하지만 자발적인 마을공동체의 활성화가 더 중요하다. 그래서 서울시 마포구의 '성미산 마을' 실험 같은 게 있는데요. 이런 사례들에 대해서 지원하거나 활성화하는 방안 같은 것들은 있습니까?

◆ 김순은: 저희들은 두 가진데요. 하나는 문재인 정부 들어서 저희들이 가장 중요한 게 주민주권이라는 개념입니다. 주민이 주인이란 뜻이거든요. 그러면 이 주민주권 개념이 보편화되면 저는 지방정부에 상당히 많은 권한을 보낼 수 있다는 거거든요. 그러면 각 지역들이 지역 문제 대처할 수 있는 능력이 되고. 또 두 번째는 우리가 민주주의를 학습하는 데 저는 경험이 굉장히 중요하다고 생각해요. 그런 차원에서도 상당히 중요하다 생각합니다.

◇ 노영희: 우리나라의 지방자치 분권에 대해서 지금까지 말씀 나눴습니다. 고맙습니다.

◆ 김순은: 감사합니다.

◇ 노영희: 지금까지 대통령직속 자치분권위원회 김순은 위원장이었습니다.