“의원 수 36%↓ 정치개혁, 이탈리아 정치지형 어떻게 바뀔까”

YTN라디오(FM 94.5) [세계를 만나는 시간, NOW]

□ 방송일시 : 2020년 9월 24일 목요일
□ 출연자 : 김종법 대전대 글로벌문화콘텐츠학과 교수

* 아래 텍스트는 실제 방송 내용과 차이가 있을 수 있으니 보다 정확한 내용은 방송으로 확인하시기 바랍니다.

◇ 전진영 아나운서(이하 전진영): 이탈리아에서 의원 수 감축 문제를 놓고 이틀간 치러진 개헌 국민투표에서 국민의 69.9%가 찬성표를 던졌습니다. 이에 따라 이탈리아의 상원 의원은 315명에서 200명으로 줄었고요. 하원의원은 630명에서 400으로 줄게 됐습니다. 사실 이탈리아에서는 그동안 수차례 의원 수 감축 시도가 있었습니다만, 번번이 좌절됐는데요. 이번 국민투표 결과를 놓고, 다양한 평가와 함께 향후 주변 유럽 국가들에 미칠 영향도 주목 받고 있습니다. 이탈리아 정치 전문가이신 대전대 글로벌문화콘텐츠학과 김종법 교수와 관련 이야기 나눠보겠습니다. 교수님 안녕하십니까? 

◆ 김종법 대전대 글로벌문화콘텐츠학과 교수(이하 김종법): 네, 안녕하세요.

◇ 전진영: 의원 수를 줄이자, 이런 부분에 대한 논란은 우리나라에서도 있었고, 이탈리아만의 일은 아닙니다. 전 세계적으로 참 많이 나오는 이야기들이긴 한데, 이탈리아에서도 1983년부터 7번 정도 의원 수를 감축하려는 시도가 있기는 있었죠?

◆ 김종법: 네, 그렇습니다. 이탈리아 정치가 굉장히 복잡해서 제가 그 상황에 따라서 7번의 시도에 대한 자세한 내용을 말씀드릴 수는 없지만, 그동안 7번 정도. 크게 보면 선거법 개정과 의원정수 감축과 관련된 시도가 7번 정도 있었습니다. 그다음에 특히 1992년에 우리나라에도 꽤 알려져 있는 정치자금 사건이었는데요. 마니폴리테라고 하는 정치자금 수사에 의해서 당시에 집권당이 해체되고 현직 수상도 망명하는 사태까지 벌어졌지만 그 이후에도 의회나 정치적 투명성, 이런 것들이 수반되는 개혁은 사실은 이루어지지 않았거든요. 그래서 94년도, 우리가 잘 알고 있는 해외 토픽에 잘 나는 베를루스코니의 등장이나 지금 극우 정당으로 평가받고 있는 북부동맹의 창당과 또 득표, 이런 이면에는 의회개혁을 바라는, 의회가 효율적이고, 투명성 있게 정책을 해 달라고 하는 국민 사회의 반영이라고 볼 수 있는데, 이런 부분들 역시 해결되지 않았던 거죠. 이 과정 속에서 지속적으로 이어져 오다가 2009년에 개그맨 출신의 정치 지도자가 창당하고, 2013년 총선에서 돌풍을 일으켰어요. 단일 정당으로 1당이 되죠. 돌풍을 일으키면서 의회 개혁과 정책 투명성을 다양한 방식으로 제안합니다. 이게 중요한 지금까지의 방향이었고요. 최근에 가장 최근에 이루어진 의원정수에 직접적인 시도는 2016년에 있었던 랜치 전 총리 시절에 단원제 도입, 그 이후의 행정개혁, 그다음에 행정부의 권력강화, 이런 것들을 목표로 하고, 국민투표에 붙였어요. 그런데 국민의 59% 반대로 부결했었죠. 이때 부결된 이유 중에 여러 가지가 있었지만 랜치 전 총리가 잘못된 전략을 썼던 거죠. 본인이 국민투표에서 만약에 부결되면 정치권력을 내놓겠다고 하는 신임투표의 형식으로 바뀌었고, 그다음에 이게 사전에 여러 정당들과의 합의 없이 단순한 대통령제, 그다음에 행정부의 권한 강화라고 하는 측면에 의회중심제였던 여러 정당들이 그것을 수용할 수 없었던 거죠. 그러니까 결국 2016년이 마지막 시도였고, 2018년에 오성당이 다시 선거에 나설 때 공약으로 의원정수 축소를 내걸고 그게 여러 정당들과 합의해서 이렇게 나타난 것이라고 보시면 됩니다.

◇ 전진영: 이탈리아 내부에서도 다양한 방법을 통해서 정치개혁을 하려는 노력들이 있었던 것 같아요. 교수님께서 말씀해주신 역사적인 배경을 들어보면요. 그런데 국회의원 수로만 보면 이탈리아가 실제로 전 세계적으로 놓고 봤을 때도 다른 나라에 비해서 국회의원 수 자체가 많은 것은 사실이죠?

◆ 김종법: 네, 국회의원 수도 많고요. 우리가 알고 있는, 공식적으로 보고된 보고서에 의하면 이탈리아 의원의 보수나 권한, 이런 것이 전 세계에서 가장 높은 그런 국가입니다. 실제로 이탈리아 국민 10만 명당 의원 수가 1.56명이거든요. 이것은 OECD 평균의 0.97명이나 유럽연합의 주요 국가라고 할 수 있는 주변 국가들이죠. 독일의 0.8명, 그다음에 프랑스의, 프랑스도 되게 높은 편입니다. 1.48. 스페인 역시 1.32명인데, 그보다도 훨씬 높고. 물론 한국과도 차이가 많이 납니다. 한국은 0.58명이니까 한 3배에 육박하고. 그래도 앞으로 이게 이 법안이 통과돼서 의원이 축소가 되면 10만 명당 1명 정도 꼴의 의원이 되는 것이죠. 그래서 이탈리아가 평균적으로도 굉장히 높고, 영국이 지금은 브렉시트에 의해서 유럽연합에서 탈퇴했지만, 사실은 영국이 가장 높습니다. 2.15명 정도 되니까. 전반적으로 유럽에 있는 국가들이 사실은 국회의원이 권한이 이탈리아가 강해서 그렇지, 원래 취지는 국민들의 대표성, 그다음에 일하는 의회라고 하는 측면에서 의원 수가 많은 편이라고 보면 됩니다.

◇ 전진영: 네, 그렇군요. 저희가 이탈리아 정치를 이야기할 때 항상 교수님과 저희가 말씀을 나누는데 항상 언급하실 때 이탈리아 정치가 워낙 복잡하다고 비유를 많이 해주시거든요. 그 이유 중 하나가 이탈리아 정치 하면 바로 연정이 떠오르는 것 같아요. 선거 때마다 정말 수십 개의 정당이 나와서 이름을 다 알기 어려울 정도고. 그리고 당연히 이렇다 보니까 특정 정당이 단독집권을 하는 게 어렵고, 그러니까 또 연정이 구성되고. 그런데 또 그 연정이 다시 붕괴되고, 이런 현상들이 계속 반복되는 게 이탈리아 정치의 특징이라고 볼 수 있겠죠?

◆ 김종법: 네, 그렇습니다. 여기 이탈리아 정치가 계속 말씀드리지만 굉장히 복잡한데요. 이게 유럽 정치의 기본적인 틀이 다당제를 보통은 선호하는, 비례대표제의 비율이 높은 그런 정당구조를 갖고 있거든요. 이탈리아 역시 그렇고, 실제로 상식적으로 봐도 다수당이 50%가 돼야지 단독정부를 구성하게 되거든요. 그런데 이탈리아 같은 경우에는 단독정부 구성이 쉽지가 않습니다. 여기에는 여러 가지 이유가 있는데요. 일단 정당연합. 그러니까 색깔로 보면 좌, 우, 중도의 비율이 우리하고 그렇게 크게 차이가 나지 않습니다. 그런데 이 정당들이 한 개의 정당이 50%를 넘기가 쉽지 않은 그런 구조를 가지고 있는 거죠. 그래서 한 개의 정당이 20% 이상이 되면 굉장히 많은 득표율을 가진 전국정당이 되는 것이고요. 오성당이 지난 2018년에는 굉장히 높은 득표율을 보였죠. 32%가 넘는 득표율을 보였는데, 이것은 굉장히 높은 득표율인데요. 이탈리아가 이런 이유 중 하나는 상하 양원의 역할이나 권한 차이가 없는 것도 이런 비효율성의 문제이기도 하고요. 그다음에 봉쇄조항이라는 것이 있습니다. 이 봉쇄조항은 쉽게 이야기하자면 의석 수 배분이 시작되는 비례대표 득표율이 이 정도는 해야지 의석수를 나눠주겠다, 이런 이야기인데요. 이탈리아의 경우에는 특별주가 5개가 있습니다. 이 5개 특별주는 봉쇄조항 비율도 다르게 적용합니다. 보통 이탈리아 3%를 적용하는데요. 이 특별주, 인구가 굉장히 적음에도 불구하고 이 지역들은 그 지역에서 10%, 혹은 20%의 단일정당, 이런 득표만 해도 전국정당으로 3%가 안 돼도 의석수를 배분한다는 거죠. 이런 게 선거 때마다 지역정당이 등장할 수밖에 없는 요인이 되는 것입니다. 그런 이유 때문에 같은 색깔의 연정은 매번 일어나지만 정당 수를 우리처럼 양당제나 서너 개로 줄이는 그런 방법은 아직은 방법론적으로나 법률적으로 거의 불가능하다고 봐야겠죠.

◇ 전진영: 이렇게 복잡할 수밖에 없는 이유가 구조적으로 있네요. 소수정당 간에 당연히 견해차가 크니까 아무리 연정을 해도 오래가지 못하고, 금방 붕괴가 되고 그에 따른 혼란은 이어질 수밖에 없는 거고요. 

◆ 김종법: 그렇습니다. 구조나 법률적인 문제. 제도 자체가 다당제를 막고 양당제로 가는 데는 한계가 있습니다. 그런 시도가 있었는데 선거법이 몇 번 계속 바뀌었거든요. 결국 원래대로 돌아간 것이죠.

◇ 전진영: 결국 그래도 어찌 되었건 정치개혁이나 여러 가지 부분에 있어서의 목소리는 쭉 있어 왔고, 지난해 10월에 이탈리아 상하원을 의원수 감축 법안이 압도적인 지지로 통과가 됐어서 저희도 그 시간에 한 번 이야기를 했었거든요. 그러면 이번에 상하원을 통과한 의원수 감축 법안이 국민투표에 이르기까지는 그러면 그 중간에 어떤 과정들이 있었던 건가요?

◆ 김종법: 이게 또 설명하면 조금 긴데요. 축약해서 말씀을 드리면, 원래 2018년 총선 이후에는 오성당과 북부동맹이 연정이 시작됐습니다. 그때도 한 번 말씀드렸지만 오래가지 않을 거라고 했는데 예상을 정확하게 맞춰서 1년 안에 오성운동당과 북부동맹이 갈라섰죠. 그리고 다시 오성운동당, 의회를 해산해서 다시 선거를 하느냐, 마느냐가 오성운동당과 민주당이 다시 연정을 만들게 됐죠. 그러고 나서 오성운동당의 공약인 이 의원수 정수를 오성운동당과 민주당 연정이 다른 의회 소속의 정당들이죠. 랜치 전 총리가 민주당을 탈당해서 만든 이탈리아 비바당이라고 하는 것이 있고, 북부동맹, 이탈리아 형제당, 극우정당들이라고 분류가 되는 부분들. 그리고 중도 우파의 베를루스코니 전 총리가 속해 있는 전진 이탈리아. 이런 모든 정당들을 다 끌어 모아서 합의를 한 거죠. 합의할 수밖에 없는 배경에는 경제도 안 좋고, 여러 가지 상황들이 있었던 거죠. 거기다가 코로나 사태나 이런 여러 가지 것들 때문에 정당이 합의를 안 할 수 없는 구조가, 분위기하고 환경이 조성됐던 것이죠. 그러면서 일단 합의 의사를 밝혔고, 이게 결정이 됐습니다. 그런데 아까도 말씀드렸지만 소수정당들의 현직 의원들. 의원수를 감축한다고 하는 것은 다음에 자신들이 선거구 조정이나 또는 봉쇄조항이나 여러 가지 것들이 바뀌게 되면 또 다시 선거에 나선다고 하더라도 당선될 가능성이 없기 때문에 이분들이 의원정수 감축은 헌법개정사항이다. 따라서 국민투표를 해야 한다고 헌법재판소에 이의를 제기했던 거죠. 그래서 결국 헌법재판소의 결정에 따라서 국민투표가 시행됐다고 봐야 합니다.

◇ 전진영: 네, 그러면 의원수 감축하는 개헌안에 대해서 물론 이탈리아 국민들이 결론적으로는 찬성 쪽에 표를 더 많이 던졌다고 나오기는 했습니다만, 실제적으로 어떻게 생각할까요? 현지 언론이나 여론 분위기를 살펴보신 것이 있을까요?

◆ 김종법: 최근에 몇 가지 코로나19 사태로 인해서 정치 지도자와 의원들이 굉장히 비리나 우리 식으로 이야기하면 자영업자들이 나의 소득 관계를 속여서 지원금을 받는 이런 일들을 실제로 의원들이 시스템의 허점을 악용해서 자영업자에게 가야 할 코로나19 국가 지원금을 받은 것으로 수사로 밝혀졌고, 롬바르디아 주지사 같은 경우에도 마스크 주 정부에 납품하는 과정에서 자신이 아는 친척 회사에 주는 부정을 저지르게 됐죠. 이탈리아 국민들의 입장에서는 국회의원들이 아무리 개혁을 바라고, 열망을 바라고, 이렇게 해 달라고 요구해도 현재 시스템에서는 국회의원들이 자신의 권한을 남용하고, 오용해서 국가의 세금을 축내고 비효율적인, 부패한 정치구조를 계속 가지고 갈 수밖에 없다고 인식하게 된 거죠. 따라서 이번의 경우에는 압도적인 찬성을 보내게 된 겁니다.

◇ 전진영: 결국 정치나 국회의원에 대한 불신이 이런 결과로까지 이어진 것 같은데요. 개헌안은 일단 통과가 됐습니다만, 사실 더 큰 숙제가 하나 남아 있는 게요. 지금 의회 임기가 끝나는 2023년까지 개헌안에 따라서 줄어든 의원수에 맞추고, 또 이것과 관련해서 선거제 개편을 해야 하는 거죠. 굉장히 많은 부분들이 바뀌는 것 아닙니까?

◆ 김종법: 이 부분은 굉장히 복잡한 부분인데, 특히 선거구 조정 문제가 남아 있습니다. 이것도 뭐가 또 큰 문제냐면 이탈리아는 매번 말씀드리지만 우리처럼 그냥 모든 시도 지위가, 광역도시가 정해져 있어서 여기에 맞춰서 일률적으로 결정되는 게 아니라 특별주가 5개 있고, 일반주가 15개 있고, 인구수에 비례하고, 또 주의 특성 같은 것을 고려하기 때문에 선거구 조정 자체가 쉽지가 않습니다. 게다가 상원과 하원의 수를 줄였다고 하더라도 이 둘의 관계, 권한과 역할에서 큰 차이가 없는 이 둘의 관계를 구조적으로 어떻게 조정할 것인가. 이거는 각 지역의 지지정당의 세가 다른 북부동맹이나 오성운동당, 민주당의 지지자 구조나 이런 것들이 다 다르거든요. 쉽게 말씀드리면 우리나라 같은 경우에 농촌에 기반한 국회의원들 같은 경우에 선거구를 합친다든지, 이런 것에 대해서 굉장히 민감하잖아요. 이것과 똑같은 방법이 남아 있기 때문에 개별 의원들, 지역정당, 이런 여러 가지 것들 때문에 사실은 이게 순탄하지만은 않을 것이고. 어쩌면 합의에 도달하지 못해서 또 다시 총선을 해야 할지도 모르는 상황이 될 수도 있습니다. 굉장히 어렵다는 이야기입니다, 쉽게 말씀드리면. 그런데 이게 어떻게 될지는 모르겠지만, 어쨌든 지금 국민투표에 각 정당들이 합의를 했기 때문에 어느 정도 선에는 분명히 양보와 협상을 통해서 단일안이 도출될 것으로 예상은 합니다.

◇ 전진영: 물론 쉽지는 않겠습니다만, 그래도 이렇게 국민투표에 부쳤고, 국민들이 의원수 줄이는 것에 찬성을 한 것으로 결국은 결론이 났기 때문에 적정선에서 2023년 안에는 뭔가 결론이 도출될 것이라고 하는 예측을 해주신 건데요. 혹시 그러면 이번 이탈리아의 이 과정, 개헌안이 다른 유럽 국가에 어느 정도 영향을 미칠까요?

◆ 김종법: 당연히 영향을 미치고요. 이번 투표에서 영향을 미친 게 아니라 2017년에 유럽에서는 굉장히 주요 국가들이 거의 대부분 총선과 대선을 치렀습니다. 영국, 독일, 프랑스, 체코, 이탈리아도 마찬가지고요. 이탈리아는 2018년이었죠. 이때부터 이미 집권당이 됐던 정당들에서는 의원 정족수를 줄인다거나 우리 식으로 이야기하면 3선 제한, 4선 제한, 이렇게 제안이 되고 있는데요. 연임 문제까지도 이미 나오고 있었고요. 프랑스 같은 경우에는 2018년에 행정부에서 법률안을 제출해서 3선 이상은 못하게 하는 그런 법안이 제출되기도 했거든요. 그리고 오성운동당 같은 경우가 처음부터 그런 연임 규정을 가지고 국민들에게 다가선 것이죠. 그런 측면에서 보면 이게 이탈리아만의 문제는 아니고요. 이미 2017년 총선과 2018년 이탈리아 선거, 유럽 주요 국가들의 선거에서 이런 흐름들은 계속 나타났다고 봐야 하는 거죠.

◇ 전진영: 네, 알겠습니다. 교수님, 오늘 말씀 잘 들었습니다. 고맙습니다.

◆ 김종법: 네.

◇ 전진영: 지금까지 대전대 글로벌문화콘텐츠학과 김종법 교수와 이야기 나눠봤습니다.