[생생경제] 국민 참여 예산 제도, 과정 까다로워 집단지성 잘 발휘할 수 있어

■ 방송 : YTN 라디오 FM 94.5 (15:10~16:00)
■ 진행 : 김혜민 PD
■ 대담 : 최준영 율촌 전문위원(前 국회 입법조사처 환경전문연구관)


[생생경제] 국민 참여 예산 제도, 과정 까다로워 집단지성 잘 발휘할 수 있어



◇ 김혜민 PD(이하 김혜민)> 오늘 가장 뜨거운 경제뉴스를 제일 생생하게 전해드리는 시간입니다. 세상에 돈이 전부는 아니지만, 사실 돈 없이 할 수 있는 게 없는 것도 현실입니다. 여러분에게 세금을 몽땅 쓸 수 있는 권한이 주어진다면 어디에 쓰시겠어요? 예산을 어디에 쓰면 좋을지 국민들의 의견을 구하는 국민 참여예산 제도가 지금 실시 중에 있습니다. 前 국회 입법조사처 환경전문 연구관이자 현 율촌의 전문위원으로 계신 최준영 박사 모셨습니다. 안녕하세요?

◆ 최준영 율촌 전문위원(이하 최준영)> 네, 안녕하세요. 

◇ 김혜민> 국민 참여 재판은 많이 들어봤는데요. 국민 참여 예산 제도. 이게 어떤 겁니까?

◆ 최준영> 쉽게 말씀드리면, 우리나라 예산 계획을 세우면, 그게 국회에 가서 최종적으로 심사를 받아서 결정되죠. 그 계획을 세우는 권한은 원래 행정부에만 있었어요. 정부에만 있었는데, 그 권한 중의 일부를, 많지는 않습니다. 작은 부분을 국민들에게 나눠드리는 거예요.

◇ 김혜민> 얼마 정도 됩니까?

◆ 최준영> 보통 1,000억 원 정도 생각하고 있습니다. 국민들이 직접적으로 이런 것을 해봤으면 좋겠습니다, 라고 하는 사업을 제안하면 부처에서 검토해서 그 사업을 반영하면요. 기획재정부에서 정부 예산에 정식으로 편입시켜서 국회에 제출한다, 이런 개념이라고 생각하시면 되겠습니다.

◇ 김혜민> 이게 작년부터 도입됐죠?

◆ 최준영> 네, 맞습니다. 작년부터 도입돼서 올해 두 번째로 시행되고 있습니다.

◇ 김혜민> 박사님은 만약에 예산을 쓸 수 있는 권한이 주어진다면, 뭘 하고 싶으세요?

◆ 최준영> 글쎄요, 이건 도깨비 방망이도 아니고요. 저는 과감하게 많이 쓰는 일을 해봤으면 좋겠어요. 정부 예산이 어느 순간부터 너무 효율성을 따지다 보니까 조금 과감하게 써야 할 때 못 쓰고, 그러다 보니까 경기도 부진해지고 이런 면이 있는 것 같아요. 저라면 일단 청년 실업과 관련된 과감한 투자가 있었으면 좋겠고요. 그다음에 실제로 지방 도시 재생이나 이런 사안이 많은데, 그런 것에 대해서 조금 더 과감하게 돈을 써서 국민들이 실제로 피부로 느낄 수 있는 그런 예산이 많았으면 좋겠습니다.

◇ 김혜민> 저는 워킹맘이 자녀를 잘 키울 수 있도록 방과 후 사업들이 많이 되었으면 좋겠어요. 그러니까 각자 국민들이 본인 생활에 절실한 것들을 예산에 반영하고자 하는 마음이 있을 거예요. 이렇게 다 다르기 때문에 모든 사업을 선정할 수는 없잖아요. 기준이 있을 텐데요. 어떤 기준이 있습니까?

◆ 최준영> 일단은 현재 하고 있는 사업은 안 돼요. 새로운 사업이어야 하고요. 사실 많은 사업들이 여기서 탈락됩니다. 우리는 이게 새로운 사업이라고 생각하는데, 막상 해보면 비슷한 사업들이 많아요. 그러다 보니까 일단 사업을 제안하면 각 부처에서 적정성 검사를 합니다. 이 사업이 전국적으로, 특정 지역을 위한 것이 아니고 전국적 사업인지, 참신한지, 과거에 해왔던 사업이 아닌지, 이런 것을 검토해서 괜찮다고 하면, 제안을 하신 분과 만나서 이야기합니다. 구체적으로 당신 생각이 무엇입니까? 그러면 우리가 어떻게 이것을 더 할까요? 이렇게 아이디어를 서로 만들어서 정식으로 5월 정도에 부처 예산으로 편성해서 기재부에 올려요. 그러면 기획재정부는 올린 예산들을 인터넷에 공개합니다. 그러면 네티즌들이 보고 저것은 좋아요, 저것은 싫어요, 의견을 밝히겠죠. 일단 여기서는 투표까지는 아니고요. 의견 참조 정도 되는 거고요. 그다음에 예산 국민 참여단이라는 것을 구성합니다. 그러면 전국에서 300분 정도를 모아서, 연령이나 지역별로 배분하겠죠. 이분들 앞에서 각 부처가 설명회도 합니다. 이분들이 제안된 사업들, 수백 개의 사업이 있는데, 작년 같은 경우는 1,000개가 넘게 사업이 들어왔는데요. 사업들 중에서 압축된 사업들을 대상으로 참여단이 투표를 해요. 참여단 투표는 배점이 40%, 그다음에 일반 네티즌 설문조사가 60% 정도 진행돼요. 두 가지를 합해서 높은 점수를 얻은 사업들이 우선적으로 선정되겠죠.

◇ 김혜민> 이 참여단이라고 하시면, 지난번에 탈원전 논의를 공론화 위원회에서 시민참여단의 숙의 과정을 거쳐서 했었잖아요. 그런 방식으로 이해하면 될까요?

◆ 최준영> 네, 맞습니다. 그것과 비슷하다고 생각하시면 되겠습니다.

◇ 김혜민> 그러면 지금 참여단 40%고, 네티즌 60%면, 전문가들 의견은 없어요?

◆ 최준영> 전문가들은 그전에 지원협의회라든지, 이런 과정이 초기에 이 사업이 참신해 보인다, 혹은 조금 무리스럽지만 한 번 냈으면 좋겠다, 이렇게 의견을 밝히면서 전문성이 초기에 개입합니다. 

◇ 김혜민> 작년에 시작됐어요. 그러면 어떤 사업들이 작년에 선정됐고, 어떻게 예산이 실질적으로 편성됐는지가 궁금한데요. 반 이상이 미세먼지와 관련된 사업이었다면서요?

◆ 최준영> 아무래도 국민들이 제일 체감하고, 제일 필요로 하는 사업이다 보니까요. 그래서 작년에 편성된 것을 보면, 미세먼지가 전체의 54.6%, 한 500억 정도가 여기에 편성됐고요. 나머지가 청소년, 취약계층 등의 사업이 5~10% 정도 들어왔습니다.

◇ 김혜민> 예산안이 구체적으로 어떻게 편성됐는지가 궁금해요. 미세먼지 저감을 위한 도시 숲 조성 사업이 300억 원, 그리고 또 뭐가 있어요?

◆ 최준영> 그다음에 지하철 미세먼지가 심하죠. 지하철 안에도 미세먼지를 저감할 수 있는 그런 시설을 하는 데 200억 정도, 그다음에 미세먼지 저감 회피 사업이라고 해서 피할 수 있도록 하는 사업이라든지, 건강 피해 저감 사업이라고 해서 여러 가지 건강 상의 문제를 체크할 수 있는 사업들이 작지만 1억 5,000만 원 정도. 사실 일반인들한테는 큰 사업이지만, 정부 예산에서 보면 참 작은 사안들입니다. 

◇ 김혜민> 실제 이렇게 예산이 편성됐습니다. 그러면 이제 올해도 사람들이 제안한 사업들을 선정해서 2020년 예산안에 반영할 텐데요. 다음 달 15일까지 아이디어를 받고 있더라고요. 제가 홈페이지에 가봤더니 노 카 데이 실시라는 것도 있고요. 임산부 친환경 농산물 행복 꾸러미 시범사업이라는 것도 있고요. 여전히 미세먼지 관련한 사업들도 제안을 많이 하고 있습니다. 어떤 것들이 나왔나요?

◆ 최준영> 현재까지는 120개가 조금 넘는 사업, 아직 시간이 많이 남다 보니까 초기인데요. 말씀하신 것처럼 미세먼지 사업이 많고요. 그다음에 처음에 말씀해주신 것처럼 육아, 출산, 이런 것과 관련된 사안들이 주로 눈에 많이 띄었습니다. 지금 방송을 듣고 계신 분들도 홈페이지에 국민 참여 예산을 쳐보면 바로 홈페이지로 연결되거든요. 그리고 더 좋은 것은 내가 일단 이것을 제안하고 나면 어떻게 되는지 알 수가 없잖아요, 많은 경우에요. 이것은 내가 제안하는 순간 거기 번호가 붙어서 올라가 있습니다. 댓글도 남길 수 있어요. 거기에 대해서 자기 의견도 밝힐 수 있고요. 이렇다 보니까 평소에 생각해두신 것이 있으면 한 번쯤 도전해보시는 것도 좋을 것 같습니다.

◇ 김혜민> 만약에 선정되면 선물도 줍니까?

◆ 최준영> 글쎄요, 선물 이야기는 저도 잘 모르겠지만, 사실은 되게 뿌듯한 일일 것 같아요. 저도 행정부 공무원을 잠깐 해보기는 했는데, 정말 이 예산 받는 게 힘들어요. 국민들께서는 국회에서 예산 심의가 보통 10월, 11월에 이루어지다 보니까 아직 시간이 있다고 생각하시는데, 정부 부처는 5월까지 예산안을 내야 해요. 그러니까 지금 아주 바쁘게 돌아가고 있습니다. 일단 여기에 집어넣어야 어떻게든 국회의 문턱을 넘어갈 수 있거든요. 그러다 보니까 지금 매우 바쁜 상황인데, 여러분들께서도 미리 신경을 써보시면 본인의 아이디어를 정부 예산에 집어넣을 수 있는 기회를 가지실 수 있습니다. 

◇ 김혜민> 이게 사실 직접 민주주의를 실천할 수 있는 하나의 방법이기도 하죠.

◆ 최준영> 네, 맞습니다.

◇ 김혜민> 지금까지 작년, 그리고 올해의 국민 참여 예산안에 대한 내용을 살펴봤는데요. 근본적인 이야기를 박사님과 나누고 싶어요. 이게 하나의 정책과 예산을 놓고도 의견이 갈리고, 실효성 문제가 있다 보니까 과연 정부의 예산 집행을 집단 지성에 기대는 것이 맞느냐, 사공이 많아서 배가 산으로 가는 것은 아닐까, 라는 논란으로 옮겨가는 모양새이기도 합니다. 박사님은 어떻게 생각하세요?

◆ 최준영> 항상 다수가 개입하는 여론 형성 과정에서는 이런 문제가 생겨날 수밖에 없어요. 특히나 조직화된 소수의 세력들이 나름대로 영향력을 행사해서 엉뚱한 결과를 뽑아낼 수도 있고요. 하지만 제가 봤을 때는 현재 이 시스템, 의견을 정리하고 있는 시스템이 매우 어떻게 보면 과도할 정도로 까다롭게 되어 있어요. 쏠림이라든지, 몇 사람이 이렇게 해서 가기는 쉽지 않은 구조다 보니까 일단 그런 우려는 내려놓으시고, 이런 것에 대해서 적극적으로 참여하고, 저는 현재 1,000억인데, 사실 1,000억이 다 안 쓰여요. 왜냐하면, 국회 심사에서 탈락하는 경우도 있다 보니까요. 이런 것들이 성과를 봐 가면서 단계적으로 확대하면 어떨까. 그리고 원래 이런 제도는 중앙 부처보다는 지자체에 맞는 제도에요. 그래서 지자체에서는 조금 더 적극적으로 이 제도를 활용했으면 좋겠습니다. 

◇ 김혜민> 박사님 말씀을 들어보니까 지자체 내에서 이 제도를 활용한다면, 조금 더 밀착할 수 있을 것 같기는 한데요. 그런데 지자체에서 해서 국회까지 올라와서 그게 전 국민에게 영향을 끼치기는 쉽지 않죠?

◆ 최준영> 그렇죠. 그런데 지자체 사업은 자기 동네에서, 제안자가 사는 동네 위주로. 저희 동네에서도 현수막이 자주 붙습니다. 아예 액수까지 붙어요. 당신에게 몇 억이 있으면, 무슨 사업을 해보시고 싶습니까? 이런 식으로 주민센터에 알려주세요, 내지는 인터넷으로 그런 제안들이 들어옵니다.

◇ 김혜민> 그러면 지자체에서도 충분히 활용할 수 있는, 오히려 더 효과적으로 활용할 수 있는 거군요?

◆ 최준영> 그렇죠. 사실은 피부로 와닿는 것은 지자체의 역할이거든요. 그러다 보니까 지자체 차원에서 뭔가를 해야 하는데, 잘 몰라요. 원체 일이 많다 보니까. 

◇ 김혜민> 포퓰리즘으로 흐를 수 있다, 이런 지적은요?

◆ 최준영> 물론 이제 그런 우려도 있습니다. 중앙 부처 같은 경우는 전국 단위 사업으로 해야 하기 때문에 그런 조건에서 이미 많이 탈락하게 돼요. 그런데 지자체 같은 경우는 소수의 사람들이 목소리를 높이면, 아무래도 반영이 될 가능성도 높죠. 저는 그렇게 생각합니다. 예산이라는 게, 지자체 예산 같은 경우는 어떻게 정해지는지 잘 몰라요. 그나마 중앙 부처에서는 국회라는 큰 조직에서 나름대로 갑론을박을 벌이고, 싸우기도 하면서, 또 언론에서도 많이 관심을 갖지만, 지자체 같은 경우는 어떻게 우리 동네 예산이 결정 나는지를 잘 모릅니다. 그러다 보니까 엉뚱한 사업이 되는 경우도 있고, 뭔가 쓴다고는 하는데, 내 기대와 다른 경우도 많죠. 그런 면에서 봤을 때는 저는 지자체 차원에서 이런 국민 참여 예산제도가 조금 더 확대되어서, 약간의 포퓰리즘이 있을 수는 있지만, 그 정도는 치러야 할 대가가 아닌가 생각합니다.

◇ 김혜민> 감시 기능도 있는 거네요? 내 예산을 어떻게 쓰이는지 직접 제안하는 제도가요.

◆ 최준영> 그렇죠. 현재 국민 참여 예산제도 홈페이지에 들어가 보시면, 정부가 수립하고 있는 각종 예산에 대한 큰 틀이 어떻게 되어 있고, 무슨 사업들이 있는지 일목요연하게 나와 있어요. 물론 공부는 조금 하셔야 해요. 그냥 딱 보고 알기는 어렵기는 하지만, 그것을 찬찬히 들여다보시면 정부 예산이 이렇게 만들어졌고, 내가 관심이 있는 것은 어느 정도로 작년에 편성됐었구나.

◇ 김혜민> 총예산이 어땠는지 볼 수 있다는 거죠?

◆ 최준영> 네, 정부 예산은 매우 복잡한 구조이기 때문에 예산서를 산더미 같이 쌓아놓고 보면 잘 못 찾습니다.

◇ 김혜민> 전문가도 못 찾는 거죠?

◆ 최준영> 처음에는 못 찾아요. 조금 공부를 해보셔야 합니다. 

◇ 김혜민> 그러면 아까 전에 작년에 낸 제안이 올해의 예산으로 반영됐다고 했으니까 저희가 내년 이맘때쯤이면 그 예산이 어떻게 쓰였는지 확실하게 볼 수 있겠네요?

◆ 최준영> 그렇죠. 그 성과에 대해서도 아마 부처에서 나름대로 기준을 만들고, 그것을 어떻게 평가해야 하는지 준비하고 있는 것으로 알고 있습니다.

◇ 김혜민> 네, 아까 예산안을 세우는 것이 굉장히 복잡한 과정이라고 하셨는데, 우리가 작년 정책 제안 사업을 보면요. 미세먼지 하나가 아니라 청소년, 취약계층, 이렇게 여러 분류가 되어 있잖아요. 그러면 이 분류의 세세한 제안까지 어떻게 선정하는 거예요? 다 각각의 국민 참여단을 뽑아서 그 사업을 논의합니까?

◆ 최준영> 사업별로 설명서가 나오죠. 그러니까 처음에 선정할 때 각 분과가 구성됩니다. 환경분과라든지, 청소년분과라든지, 이런 식으로 분과가 구성되어서 그 분과별로 가장 기본적으로 이 사업은 해볼 만하다, 국민들에게 판단을 의뢰할 만하다는 사업을 뽑아내고요. 그 뽑아낸 것에 아까 참여단이 구성되면, 전체적인 사업들에 대해서 각 부처별로 설명을 합니다. 자기들 부에서는 이런 사업들이 있고, 이 사업은 어떤 식으로 제안이 됐었고, 그러면 그것을 종합적으로 판단하는 거죠. 개별 사업 하나하나에 대해서 일일이 의견을 제시하는 것이 아니고, 전체를 쭉 놓고, 그다음에 그것에 대해서 투표를 하는 것이죠. 일단 기본 내용이나 틀은 정해져 있는 상태고, 무엇을 우선순위로 정할 것이냐를 가지고 국민들이 참여하는 구조라고 보시면 되겠습니다.

◇ 김혜민> 외국도 이런 제도를 운용합니까?

◆ 최준영> 실제로 이 제도는 1989년에 브라질에서부터 시작했는데요. 브라질이 너무 나라가 크다 보니까요. 브라질이 은근히 이런 지방자치제가 발전한 측면이 있습니다. 그리고 동네 주민들이 직접 우리 동네와 관련된 일을 어떻게든 해보자고 해서 여러 가지 제안들을 하고 실제로 그 사업 시행에도 주민들이 참여하고 하다 보니까 훨씬 효과적으로 사업이 잘 진행됐었어요. 그래서 이런 사례들이 해외로 나가다 보니까 브라질을 떠나서 미국 뉴욕이나 시카고, 또 스페인의 세비야, 또는 독일 리히텐베르크 같은 유럽 지역까지 사업들이 가고 있죠. 주로 아까도 말씀드렸다시피 지자체 차원에서 많이 했고요. 우리나라 같은 경우는 2003년 광주광역시 북구청에서 처음으로 시작했었어요. 나름대로 이것의 성과가 괜찮다, 이렇게 사업을 해도 괜찮다고 해서 2011년에 지방재정법이 개정되면서 정식으로 국민 참여 예산제도가 실시돼서 현재는 243개의 지자체에서 규모는 차이가 있지만, 활발하게 진행되고 있습니다. 

◇ 김혜민> 네, 저희가 뒤에서 동반성장위원회 위원장 인터뷰를 곧 모실 건데, 제가 물어보고 싶은 질문이 이겁니다. 다 같이 모여서 함께 의견을 내고, 결정하는 게 이상적으로는 굉장히 좋은데, 이게 현실적으로 그 안의 갈등이 오히려 증폭되는 경우들이 있더라고요. 경사노위 같은 것을 보면 지금 그렇고요. 그래서 방향은 맞는데, 이게 현실적으로 맞느냐는 우려를 하게 돼요. 그래서 저희가 이 주제를 하게 되었고요. 그런 부분에서 조언을 주신다면요? 이 제도가 잘 가기 위해서는 어떤 게 있을까요?

◆ 최준영> 개인들이 각 개별 개인께서 이런 제안을 한다는 게 상당히 어려운 일입니다. 실제로 의견 통일도 어렵고요. 그런데 저는 우리나라 여러 시민단체들이 있지만, 예산을 전문적으로 들여다보는 그런 단체는 별로 많지 않아요. 몇 개가 있기는 하지만, 상당히 제한된 영역이고, 예산안이 방대하다 보니까 전문성을 갖추신 분이 별로 없어요. 더군다나 지자체 예산들은 더 많은데, 그것들을 보실 분이 없다는 거죠. 그래서 저는 그런 공식적인 논의 테이블에 올라가기 이전부터 뭔가 세부적인 사안들을 논의할 수 있는 전문가, 시민단체, 이런 비공식 모임들이 많이 생겼으면 좋겠어요. 실제로 거기서 미리 한 번 이야기를 털어놓고 이것은 싸울 거리, 이것은 우리가 조금 더 싸워봐야겠습니다, 이것은 좋은 아이디어네요, 라고 해서 미리 정할 수 있으면 좋은데, 그런 절차 없이 나중에 조금 인심 쓰는 것처럼 이것만 가지고 이야기해보세요, 하면 말하는 사람도 기운이 빠지고, 선정하는 사람도 별게 아니라고 생각하다 보니까 조금 사소하게 다루는 부작용은 있을 것 같습니다.

◇ 김혜민> 예산 문제만큼은 무게 중심을 제안보다 감시에 더 두어야겠다는 생각이 드네요.

◆ 최준영> 그렇죠. 사실은 민주주의 제도 중 핵심이 법률과 예산이잖아요? 그 예산을 우리가 낸 세금으로 다 충당하고 있는 것이기 때문에 잘 들여다보아야 하는데요. 많은 분들이 어렵다는 이유로 잘 모르시죠.

◇ 김혜민> 그러면 지금 국민 참여 예산제도는 예산에 관련된 국민 참여제도고요. 말씀하신 것처럼 감시에 관련해서 많은 사람들이 참여했으면 좋겠다고 했잖아요. 그런 제도는 현재 없나요?

◆ 최준영> 현재는 각 부처나 지자체에서 실시하는 정책에 대해서는 제안이라고 해서 이것을 조금 해주세요, 라고 할 수도 있고요. 민원도 상시적으로 가동하고 있고, 이런 제도들은 어느 정도 작동을 하고 있는데요. 이게 조금 제한되어 있죠. 왜냐하면, 지방 의회에서도 예산안 결산 심사도 하고, 예산 심사도 하지만, 그 과정들이 시민들이 다가가기에는 너무 멀게 느껴지는 거죠. 친절하게 제공되지도 않고요. 그래서 저는 이런 것들이 조금 더 충분한 시민들이 참여할 수 있도록 해야 하는데, 왜 잘 안되는지 궁금할 때가 있습니다.

◇ 김혜민> 네, 저도 가끔 동사무소나 이런 곳에서 우리 예산이 어떻게 쓰였는지 날아오거든요? 아파트 관리비 어떻게 쓰였나, 이런 것부터 들여다봐야겠어요. 그 연습이 시작되면, 우리 세금도 감시할 수 있지 않을까 싶어요.

◆ 최준영> 주민자치가 어떻게 보면 내가 살고 있는 집, 공동주택, 아파트 단지부터 시작되는 게 맞고요. 거기서 조금씩 범위를 넓혀서 국가까지 이르는 과정이 되는 게 제일 좋을 것 같습니다.

◇ 김혜민> 네, 다음 달 15일까지입니다. 국민참여예산, 여러분 함께하실 수 있으니까요. 오늘 박사님하고 나눈 이야기들, 잘 생각하셔서 정말 실질적이고, 현실적인 제안들 많이 해주셨으면 좋겠습니다. 최준영 박사였습니다. 고맙습니다.

◆ 최준영> 네, 감사합니다.