커지는 공짜 지하철 갈등.. 노인무임승차제도, 어떻게 하나?

YTN라디오(FM 94.5) [수도권 투데이]

□ 방송일시 : 2018년 9월 6일 목요일
□ 출연자 : 김상철 공공교통네트워크 정책위원장


◇ 장원석 아나운서(이하 장원석): 지하철에는 노인 무임승차제도가 있습니다. 65세 이상이라면 누구나 이용할 수 있습니다. 우리나라에서 65세 이상 노인의 100% 할인제도는 1984년 2호선 개통 때부터 시작됐습니다. 노인이라는 기준이 65세 이상으로 규정된 1981년 당시 우리 국민 평균수명이 66세였으니까 그때는 별 문제가 되지 않았습니다. 그런데 이제는 좀 달라졌습니다. 무임승차를 이용하는 사람이 늘면서 손실액이 증가했고요. 그 손실액을 누가 책임져야하는가를 두고서 정부와 지자체는 갈등을 빚고 있습니다. 국민들의 교통복지를 위해서 중앙정부도 손실액을 부담해야 한다는 지자체의 입장, 그리고 지하철이 다니는 지역주민에 한정된 편익이기 때문에 지자체의 의무라는 중앙정부의 주장이 맞서고 있습니다. 오늘 김상철 공공교통네트워크 정책위원장과 함께 관련 이야기 나눠보겠습니다. 위원장님, 안녕하세요.

◆ 김상철 공공교통네트워크 정책위원장(이하 김상철): 반갑습니다.

◇ 장원석: 최근 몇 년 사이에 이 제도에 대해서 논란이 계속되고 있는데 저희 프로그램에서도 이 문제 몇 번 다룬 적이 있고요. 전반적으로 어떻게 지켜보고 계십니까?

◆ 김상철: 사실 말씀하신 대로 굉장히 오래된 이슈이기도 하고요. 정치권에서든 아니면 지방정부 수준에서든 이 문제를 풀려고 하는 노력은 꾸준히 있어 왔습니다. 그런데 말씀해주신 대로 여전히 매듭을 풀지 못하고 있는 상황이라고 볼 수 있겠습니다.

◇ 장원석: 최근 수치로 드러난 것들을 보니까 생각했던 것보다 꽤 큰 금액이더라고요. 서울 부산 대전 인천 광주 대구 6개 도시철도 손실액이 지난해에만 5750억 원이 넘었고, 또 서울고통공사가 발표한 내용을 보니까 승객 1명 태울 때마다 평균 500원 정도 적자가 났다고 하더라고요. 저출산 고령화가 진행되면서 전체 승객 수는 줄고 있는데 교통복지를 받는 사람 비율은 늘고 있다는 거잖아요. 즉 고령화시대의 어쩔 수 없는 현상으로 봐야 할까요?

◆ 김상철: 사실 지금 말씀해주신 내용이 두 개가 섞여 있는데요. 하나는 노인 무임승차라고 하는 부분은 별도의 제도에 의한 거고, 그리고 실제 1인 승객 당 손실이라고 하는 것은 사실 대중교통이 가지고 있는 공공복지적 측면이 있기 때문에 발생하는 요인이라고 할 수 있습니다. 말씀해주신 대로 전반적으로 사회복지 시스템이 강화되면서 나타나는 현상의 일부라고 보시는 것이 좀 더 정확하겠습니다.

◇ 장원석: 그런데 전체 인구의 14%가 65세 이상인 고령사회, 이미 우리나라는 진입했어요. 그런데 곧 있으면 베이비부머 세대가 곧 65세가 넘어가거든요. 앞으로는 당연히 이게 더 심해질 텐데 이 부분을 어떻게 보시는지요?

◆ 김상철: 사실 노인 무임승차와 관련된 쟁점에서 한 가지 전제해야 할 게 있습니다. 왜냐면 그 손실이라고 하는 것이 가시적인 손실이 아니라고 하는 건데요. 어떤 의미에서 그러냐면 사실 무임승차 하시는 분들 때문에 유료로 승차하시는 분들이 타지를 못한다면 그게 가시적인 손실이라고 할 수 있지만, 무임승차 하시는 분들을 다 유료로 전환할 수 있다는 전제에서의 손실액은 정확한 이야기라고 할 수는 없어요. 그런 의미에서 오히려 노인에게 제공되는 교통복지 서비스의 공급책임이 지방정부에 있는 것이 맞는지, 중앙정부에 있는 것이 맞는지, 아니면 이걸 어떻게 분배할 건지. 이 논의로 가는 것이 조금 더 미래지향적인 방향이 아닐까. 말씀해주신 대로 계속 노인층이 늘어날 거거든요. 이것을 유료화한다고 문제가 해결되는 거라고 생각하진 않습니다.

◇ 장원석: 그렇죠. 말씀하신 것처럼 당장 노인 무임승차를 유료로 전환할 수는 없는 문제고요. 여러 가지 방안이 제시되고 있는데 물론 지하철에서 손실을 내는 부분의 많은 부분을 차지하고 있는 게 노인 무상 때문에 그렇다고 하지만 이게 전체가 되진 않기 때문에 이 부분을 조심히 접근해야 하는 건데. 그러면 나이 기준을 높이는 것에 대한 논의도 있지 않습니까. 그 부분은 어려운가요?

◆ 김상철: 맞습니다. 보건복지부에서 몇 년 전에 연구용역을 통해서 적정한 나이를 산출하려고 했던 부분이 있고요. 사회 전반적으로 어쨌든 노령화가 진행되면서 기준을 좀 더 상향해야 하는 것 아니냐는 이야기가 있는 건 맞습니다. 그런데 제가 말씀드리고 싶은 것은 이게 단순히 나이 기준은 문제가 아니라 교통서비스라고 하는 것을 일종의 기본권 차원에서 본다면 부담가능성 중심으로 보는 것이 맞아 보입니다. 이를테면 현재 65세 노인의 경우 40% 이상이 상대적 빈곤율 이하의 경제활동을 하는 중이거든요. 그러니까 과연 일부라도 유료화 되는 교통요금이 발생한다고 하면 이것은 저희와 같은 보통 직장인들이 가지고 있는 감정과는 다를 거라고 생각합니다. 그래서 그런 부분을 고려했으면 좋겠다. 즉 부담가능성을 고려해서 노인의 유료화, 부분적인 유료화나 이런 것들이 고려됐으면 좋겠다, 라는 바람을 가지고 있습니다.

◇ 장원석: 방금 말씀하신 것처럼 실제로 어르신들이 무료로 지하철을 타는 시간대가 사람들이 많이 붐비는 시간도 아니고, 그리고 노인들이 그렇게 운동함으로써 사회적 이익도 발생한다, 이런 주장도 있더라고요. 게다가 상대 입장을 몇 가지 이야기하자면 적자요인이 노인 무임승차 제도뿐 아니라 그것을 부정사용하는 것 때문에 발생하는 적자도 있다고 하거든요. 그래서 그것을 제대로 계속해서 단속해야 하는 것 아닌가, 이런 이야기도 있어요. 그래서 중립적인 입장에서 얘기를 계속 드리겠습니다. 그런데 현실적인 부분을 고려하지 않을 수 없어요. 도시철도운영기관 14곳이 정부에 공동 건의문을 전달했어요. 정부의 보전을 요청한 건데, 그만큼 지금 운영사들이 부담을 크게 느끼고 있다는 것 아니겠습니까?

◆ 김상철: 맞습니다. 안 그래도 운영과 관련해서도 이것이 보편적인 교통서비스다 보니까 운영적자가 발생합니다. 그런데 거기에 유료화가 되지 않는 무임승차 분들이 늘어나게 되면 아무래도 그 부분에 대한 부담감을 느끼게 되는 거고요. 그래서 지방정부뿐만 아니라 작년에도 황희 의원을 중심으로 해서 도시철도법 개정안이 발의된 적이 있는데 거기에서도 지하철에 대한 요금보조를 할 수 있는 근거를 마련하는 것이 핵심이었습니다. 그런데 이것이 여전히 공전상태로 논의가 잘 되고 있지 않은 상황이죠.

◇ 장원석: 그리고 가시적으로 우리가 알 수는 없지만, 무임승차 손실이라든지 여러 가지 손실로 인해서 노후시설 재투자가 제대로 이루어지지 못하다 보니까 안전 문제, 결국 피해가 시민들, 일반 국민들에게 돌아가는 것 아니냐. 이런 염려를 하시는 분들도 계시거든요.

◆ 김상철: 맞습니다. 사실 이게 매듭이 노인 무임승차 부분으로 묶여버리니까 지하철 시설에 대한 투자는 국가가 책임지는 것이 맞느냐, 지방정부가 책임지는 것이 맞느냐. 운영비에 대 한 부담은 어디서 지는 게 맞냐. 이게 잘 정리돼 있지 않습니다. 현재로는 건설비 일부를 국고에서 지원하는 것 외에 중앙정부에서 도시철도 시설에 대해서 지원해주는 사항이 거의 없거든요. 그러다 보니까 지방정부 입장에서는 중앙정부 정책변화에 의해서 도시교통 수요가 만들어지거나 혹은 노인 무임승차나 이런 제도가 만들어지는데 왜 그것에 대한 부담이 다 지방정부로만 가느냐, 라고 하는 불만은 있을 수밖에 없는 상황입니다.

◇ 장원석: 지자체는 그렇게 지방정부는 주장하고 있지만 중앙정부에서는 이미 철도건설비 등에 국비를 많이 지원했고, 그리고 도시철도가 운영되는 일부 지역주민에 한정된 편익이라서 그 손실액을 우리가 보전할 필요는 없다. 이런 입장이거든요.

◆ 김상철: 사실 그 부분도 잠깐만 뒤집어서 보게 되면 결국 버스를 이용하시는 노인들의 경우 이런 복지 서비스를 받지 못하기 때문에 생기는 일입니다. 그러니까 지하철이 다니지 않는 지역의 노인들에 대한 일종의 상대적 박탈감이라는 것은 그분들에게 그러면 적절한 교통서비스가 공급되고 있느냐, 의 관점에서 보면 버스도 일정 연령 기준으로 해서 무임승차를 허용하는 것이 어떻겠느냐. 이런 제도가 원래 있었거든요. 그런데 없어진 겁니다. 그런 부분들로 접근해보면 어떨까, 라는 고민이 있습니다.

◇ 장원석: 그래서 서울시가 지난 3월 수도권 전체 노선의 사용내역을 조사해보니까 한정된 지역에 있는 사람만 쓰는 거냐, 아니냐 이걸 조사했어요. 그랬더니 서울 거주자가 물론 65%로 제일 많았고, 경기도도 30%, 인천도 5%, 충남·강원에 사는 사람들도 이용했다고 하는데. 그러면 정부가 주장하는 한정된 지역에 있는 사람들만 혜택을 봤다는 주장이 설득력을 잃는 거 아닐까요?

◆ 김상철: 그럼요. 사실 그런 논의방식이 공공교통을 발전시키는데 별로 도움이 되지 않는 건 분명합니다.

◇ 장원석: 그리고 또 이런 것도 있네요. 코레일의 경우 철도산업발전기본법에 따라서 무임승차 손실액의 반 정도, 혹은 그 이상을 국비로 지원받는데 관할기관에 따라서 국비 지원이 또 다르다고 들었는데 이건 어떻게 되는 건가요?

◆ 김상철: 사실 현재 교통수단별로 관련된 법제가 다르고 그것을 통제하는 중앙정부·지방정부의 권한과 역할이 굉장히 다릅니다. 말씀해주신 대로 철도는 별도의 철도공사라는 방식으로 직렬화되어 있고 그것을 육성시키기 위한 법제에 요금의 일부를 지원하는 내용이 들어간 거고요. 그런데 지방정부가 운영하고 있는 지하철은 도시철도법에 의해서 되는데 그 법에는 중앙정부 지원사항이 없기 때문에 사실은 유사한 교통수단이라 하더라도 정해져 있는 기준, 법제가 달라서 전혀 다르게 운영되는 사례죠.

◇ 장원석: 그러면 좀 억울할 수 있는 운영사도 생기겠어요.

◆ 김상철: 그럼요. 

◇ 장원석: 그래서 지금 갑론을박이 계속되는 건데. 이상적인 생각을 갖고서는 보편적 복지로써 생각하고 있지만, 현실적인 것을 무시할 수 없기 때문에 이런 논의가 계속돼야 하는 건데. 건설 초기부터 지자체하고 정부가 이런 현실적인 운영비에 대한 부분을 명확하게 처리해야 하지 않을까요? 지금 이게 제대로 안 돼서 논란이 되는 거죠?

◆ 김상철: 맞습니다. 실제 한국에서 철도와 같은 대형 공공인프라를 건설할 때 보통 운영비와 관련해서 면밀한 검토가 잘 이루어지지 않고 있고요. 대표적으로 서울시에서 개통한 우이신설 같은 경우도 수요예측 전체 총량은 맞다 하더라도 노인수송이 40%에 이를 거라는 걸 예측하지 못했어요. 그런데 그러다 보니까 거기도 무임승차에 따른 지원금을 주고 있는 중입니다. 그러니까 지하철공사 입장에서는 공사인데도 지원금을 받지 못하는데 민간사업자가 하고 있는 우이경전철은 노인 무임승차에 대한 지원금을 받고 있는 구조가 되니까 사실 지역에 있는 지하철공사 입장에서는 이건 뭐지, 라고 하는 상황이 발생하는 거죠. 말씀해주신 것처럼 사실 운영상에 여러 가지 시뮬레이션이 좀 더  현실화될 필요는 있어 보입니다.

◇ 장원석: 사실 지자체하고 정부가 최초의 이런 이야기를 할 때에는 지자체의 경우 일단 사업승인 받는 데에 힘을 많이 쏟는 것 같아서 이런 운영비에 대한 부분을 명확하게 설정할 필요가 있지 않나 생각이 드는데. 그러면 그 외에 또 정부하고 지자체가 지금 상황에서 어떤 대화를 나눠야 할까요?

◆ 김상철: 사실 이게 굉장히 오래된 문제이기 때문에 굳이 철도법 개정을 통해서 노인 무임승차 등 무상교통과 관련된 부분에 중앙정부 지원 재원을 마련하는 건 맞는 것 같습니다. 그리고 현재 주당 52시간 제도가 도입되면서 버스에 대해서는 이미 중앙정부 차원에서 지원근거를 마련하고자 하는 중이거든요. 그러니까 버스에 대해서 제도개선이 되고 있다면 도시철도에 대해서도 전향적으로 검토해서 일부라도 반영시키고. 그리고 지방정부 입장에서는 사실 인프라에 대한 투자 부분을 계속 무임승차 문제로 환원시키는 것은 조금은 적절해 보이지는 않습니다. 마치 노인들 때문에 안전문제 개선이 되지 않는다는 것으로 들려서. 그래서 그렇게 하는 것보다는 각각의 역할을 재조정하는 방향으로 전향적으로 검토됐으면 좋겠다는 생각을 가지고 있습니다.

◇ 장원석: 그렇죠. 노인과 청년층의 대립구도로 몰고 가서는 안 되는 문제고요. 그런데 법 개정이라든지 이런 것, 국회에 계류 중이거나 지금 논의되는 게 있나요?

◆ 김상철: 실제로 작년에 황희 의원이 도시철도법 개정안을 발의했고요. 상임위까지는 간 걸로 알고 있는데 그것이 말씀해주신 대로 비 전철권 지역 의원들과 그다음에 전철이 다니는 광역시 의원들 간에 의견 차이를 좁히지 못해서 여전히 계류 중에 있습니다. 그 부분에 대해서도 아까 제안 드린 대로 기타 교통수단, 버스나 택시와 관련해서 노인들 혹은 교통약자에 대한 보조수단을 마련하면서 같이 협의해서 통과가 빨리 됐으면 좋겠다, 라는 생각을 가지고 있습니다.

◇ 장원석: 그렇군요. 지금 청취자들께서도 여러 가지 의견 주고 계시는데 끝자리 2737 쓰시는 분도 ‘고령사회니까 오히려 무임승차 기준을 70세로 높여야 한다’는 의견도 주셨는데. 사실 무임승차 제도가 시작될 1980년대 초중반, 이때하고 평균수명이 굉장히 차이가 많이 나고요. 그래서 사회적인 인식도 많이 달라진 것 같기는 한데요. 그러면 당장 운영사 부담도 크고 정부도 힘드니까 이런 연령을 점차적으로 늘려가는 것, 이것에 대해서는 사회적으로 어떻게 받아들이게 될까요?

◆ 김상철: 사실 저는 그 부분에 대해서 좀 신중하자는 입장에 가까운데요. 왜 그러냐면 교통요금이라는 것이 결국 개별 개별에게는 경제적 부담으로 다가갑니다. 물론 정규적인 수입이 있는 사람들한테는 이 부담이 통계적으로 작은 것일 수도 있겠지만, 현재 노인층이 겪고 있는 빈곤 문제를 고려한다면 사실 이것을 유료화하는 것이 과연 적절한지에 대한 것은 다른 차원에서의 접근이 필요한 문제라고 생각하고요. 저는 그래서 그 부분에 대해서 일단 중앙정부의 재정지원이라는 원칙을 합의하고 그 부분을 어떻게 조성할 건지에 대해서는 다시 부담가능성. 얼마나 부담이 가능한가, 현재 노인층이. 이 부분을 면밀하게 검토하는 과정을 거쳤으면 좋겠습니다.

◇ 장원석: 이게 참 어려운 부분이네요. 현실적인 문제도 고려하지 않을 수 없으니까요. 그러면 지금 상황에서 아까 몇 가지 아이디어가 나왔는데 절충안을 만든다고 하면 이런 노인 기준을 높이는 것 말고 다른 게 뭐가 있을까요?

◆ 김상철: 기본적으로는 대중교통이라는 건 어차피 공공서비스이기 때문에 그것에 대해서 경제적 이윤을 얻는 것이 목적은 아닙니다. 그러면 결국 부담을 발생시킬 수밖에 없을 텐데요. 그 부담을 중앙정부, 지방정부, 그리고 그것을 이용하는 시민들이 분담하는 3자 부담의 구조인 거거든요. 그러면 이걸 어떻게 지면 좋을까, 라고 하는 것은 결국에는 이 논의를 풀어가는 정부의 중요한 의지가 담겨있는 문제라고 생각합니다. 현재는 중앙정부가 빠져있는 상태이기 때문에 중앙정부가 일단 이 3자 틀로 들어오는 게 중요하고요. 그래서 그게 법 개정 등등의 사항이고. 들어오면서 노인복지법 개정이나 내지 이런 것들을 통해서 연령을 상향하는 문제나, 아니면 무임승차 일부를 지방정부가 추가로 내는 부분이나. 그래서 이 부분과 관련돼서는 3자가 같이 논의하는 사회적 합의기구가 있어야 할 것 같습니다.

◇ 장원석: 오늘 도움 말씀 여기까지 듣겠습니다. 고맙습니다.

◆ 김상철: 네.

◇ 장원석: 지금까지 김상철 공공교통네트워크 정책위원장이었습니다.