민자 도로 통행료 인하... 국가 재정도로와 형평성 가능할까?

YTN라디오(FM 94.5) [수도권 투데이]

□ 방송일시 : 2018년 8월 28일 화요일
□ 출연자 : 최승섭 경실련 부동산·국책사업감시팀 부장


◇ 장원석 아나운서(이하 장원석): 알고 진입하는 경우는 그나마 덜한데 초행길에 굳이 들어가지 않아도 되는 민자 고속도로에 진입하면 괜히 손해 보는 느낌이죠. 공공 고속도로보다 통행료가 비싸기 때문입니다. 우리나라 최초의 민자 고속도로는 2000년 11월에 개통하고 12월부터 유료가 된 인천국제공항 고속도로입니다. 현재 민자 고속도로 중에서 통행료가 가장 비싼 곳이기도 하죠. 편도 최장거리 기준 6600원입니다. 정부가 민자 고속도로 통행료를 인하한다는 내용을 담은 '민자 고속도로 통행료 관리 로드맵'을 만들었습니다. 2022년까지, 4년 뒤인데요. 국가 재정으로 운영되는 고속도로와 비슷한 수준으로 낮추겠다는 겁니다. 현재 운영 중인 18개 민자 고속도로의 평균 통행료는 일반적인 공공 고속도로 대비 1.43배 수준입니다. 민자 고속도로 퉁행료 인하가 어떤 효과가 있을지, 최승섭 경제정의실천시민연합 부동산·국책사업감시팀 부장과 함께 이야기 나눠보겠습니다. 안녕하세요.

◆ 최승섭 경실련 부동산·국책사업감시팀 부장(이하 최승섭): 안녕하십니까.

◇ 장원석: 정부가 지금 제가 설명드린 내용을 담은 통행료 관리 로드맵을 발표했는데, 주요 내용부터 살펴볼까요?

◆ 최승섭: 우선 말씀하셨지만 지금 민자 고속도로의 통행료가 굉장히 비쌉니다. 내비 같은 경우에는 민자 고속도로를 주로 알려주다 보니까 많은 분들이 비싼 민자 고속도로의 요금을 느끼고 계실 텐데요. 정부가 이것 때문에 2020년까지는 민자 고속도로의 평균 통행료를 재정 고속도로의 1.3배 내외로 인하하고 2022년까지는 1.1배로 인하한다는 게 가장 중요한 골자라고 보시면 될 것 같습니다.

◇ 장원석: 정부가 이렇게 민자 고속도로 통행요금을 국가재정도로 수준으로 낮추겠다고 결정한 배경은 어디에 있을까요?

◆ 최승섭: 우선 민자 고속도로의 통행료가 너무 비쌉니다. 지금 말씀하신 것처럼 경부고속도로나 중앙고속도로를 타는 것에 비해서 민자 고속도로가 너무 비싸다 보니까 작년에 KDI에서 민자사업인식도 조사라는 것을 했는데요. 여기에서 일반 국민의 83% 되시는 분들이 민자사업에 대해서 부정적인 인식을 가지고 계신 것으로 나타났습니다. 그렇다 보니까 정부도 이런 민자 고속도로의 문제가 계속 불거지고 국민들의 불만이 높아지다 보니까 이러한 요금 차이를 어느 정도 조정하기 위해서 이런 정책을 내놓은 것 같습니다.

◇ 장원석: 그런데 지하철도 그렇고 고속도로도 그렇지만, 정부가 민자사업을 통해서 건설과 운영을 민간에 맡기는 거잖아요. 그런데 다 이유가 있지 않습니까? 정부가 감당을 못하는 경제적인 측면 그런 것들을 고려한 건데. 그러면 운영기간이 지금 보통은 30년인가요, 그렇게 정해졌는데.

◆ 최승섭: 네, 법적으로는 30년까지 가능합니다.

◇ 장원석: 위탁운영 30년이 법적으로 돼 있는데 이것도 어떤 변화가 있을까요?

◆ 최승섭: 정부에서는 지금 단순히 민자 고속도로의 통행료를 낮추기 위해서는 민간 도로를 운영하는 사업자들한테 또 다른, 저희는 특혜책이라고 표현하지만 어쨌든 또 다른 유인책을 줘야 하는데 여기에 대해서 지금 가장 유력하게 검토되고 있는 안이 지금의 30년 민자 고속도로 운영기간을 50년으로 연장시켜주는 게 지금 가장 유력한 안으로 진행되고 있습니다.

◇ 장원석: 그런데 사실 기간만 늘려주고 운영기간을 50년까지 연장하면 다른 사업자를 다시 계약을 체결한다든지 매각을 추진할 계획이라고 들었는데, 이런 것들의 실효성에 대해서 의문을 품는 분들도 계시더라고요. 어떻게 보시는지요?

◆ 최승섭: 우선 지금 고속도로 50년으로 늘리는 부분을 먼저 말씀드리자면, 물론 당장 내일이든 다음 달이든 요금이 어느 정도 인하될 거기 때문에 국민분들이 느끼시는 체감 인하는 꽤 클 것으로 보여집니다. 그렇지만 방금 전에 진행자께서 말씀하신 것처럼 30년만 운영하면 되는 민자 고속도로인데, 가장 쉽게 지금 인천공항 고속도로가 2000년도에 개통했기 때문에 2030년까지만 요금을 지불하면 2030년 이후에는 무료 도로로도 충분히 운행이 가능합니다. 그렇지만 지금 정부가 요금을 조금 낮추는 대신 이걸 50년까지 연장하게 되면 인천공항 고속도로는 10년만 더 내면 될 요금을 어떻게 보면 30년까지 더 내야 하는 부분이 있기 때문에 여기에 대해서 과연 전체적으로 봤을 때 국민적인 부담이 줄어들 것인가. 또 하나는 물론 민자 사업자들이 많은 양보를 한 것처럼 보이지만 실제적으로 민자 사업자들이 가지고 갈 수 있는 돈은 더 늘어난 것이 아닌가, 라는 그런 우려를 많이 하고 있고요. 저희가 지금 정확한 분석을 하지 않았기 때문에 민자 사업자들의 수익이 더 늘 것이라는 것을 단언적으로 말씀드릴 수는 없겠지만 저희가 보기에는 굉장한 특혜책이 아닌가 보여지고. 결국 이런 것들로 인해서 민자 사업자를 유인하다 보니까 민자 사업자들도 그렇게 되면 내가 사업을 재구조화 하고 통행료를 낮추고 50년까지 하는 게 더 유력할 것이라고 많은 사업자들이 생각할 거기 때문에 여기에 대해서 유인책이 제공되고 있지 않은가. 이렇게 생각합니다.

◇ 장원석: 민자사업의 문제점이 여러 가지가 지적되고 있고요. 경전철 부분도 그렇고 일반적인 지하철도 그렇고. 이런 부분에 대한 연구가 더 이뤄져서 괜한, 방금 말씀하신 것처럼 유인책으로 작용하지 않았으면 좋겠는데요. 그리고 2022년까지 단계적으로 인하하겠다는 건데 현재보다 그러면 얼마 정도나 통행료가 내려가게 되나요?

◆ 최승섭: 물론 정부가 통행료를 얼마만큼 내리겠다는 걸 정확하게 밝히지는 않았습니다. 아까 말씀드린 것처럼 결국 민간 사업자와 협상을 통해서 낮춰야 하는 부분이기 때문에 만약 정부가 지금 얼마까지 낮추겠다 해놓고 협상이 지지부진해서 그것보다 못 낮추게 되면 또 국민적인 비판을 받을 수 있기 때문에 정확히 얼마까지 낮추겠다고는 얘기하지 않았지만, 적어도 정부의 어제 자료를 보면 재정통행료 기준으로 봤을 때 지금 인천공항 고속도로가 약 6600원인데 이것을 재정 기준으로 했을 때 2900원이 적당하다.

◇ 장원석: 편도의 기준이죠?

◆ 최승섭: 네, 그렇습니다. 편도 기준입니다. 그리고 대구~부산 같은 경우에는 지금 1만500원인데 이게 4500원 정도. 그리고 서울~춘천 고속도로 같은 경우에는 5700원인데 3800원 정도로 가는 게 지금 정부가 목표로 잡고 있는 재정 고속도로에 기준해서 1.1배, 1.3배 정도의 통행료로 나오고 있는 것 같습니다.

◇ 장원석: 그렇군요. 지금 수준에 비해서 확실히 체감상으로는 반 정도 줄어들기 때문에 여기에 자주 오다니시는 분들은 큰 도움이 될 것 같기는 하네요, 당장.

◆ 최승섭: 그렇죠. 이게 또 편도 금액이기 때문에 출퇴근하시는 분들은 하루에 두 번 내신다고 생각하시면 결코 작은 금액으로 볼 수 없습니다.

◇ 장원석: 그런데 로드맵을 보면 2022년, 4년 남았거든요. 그 4년 내에 통행료가 인하되는 건데, 이게 2000년부터 시작해서 20년 가까이 지적됐던 문제가 이렇게 단시간에 해결될 수 있을까요? 어떤 준비를 함께하는 게 좋을까요?

◆ 최승섭: 우선 가장 중요한 것은 결국 주무관청, 국토교통부의 의지입니다. 정부의 의지가 있다면 저희는 충분히 가능할 것으로 보고 있고요. 왜냐하면 과거 같은 경우에는 민간 사업자들이 자금을 조달하면서 굉장히 2000년대 초중반이었기 때문에 고금리로 자금을 조달해왔습니다. 하지만 지금은 저금리 시대이기 때문에 자금 조달 부분을 해결하게 된다면 상당 부분 적어질 것이고. 또 하나는 아까 말씀드린 것처럼 저희는 물론 잘못했다고 보지만 50년이라는 또 다른 유인책을 쓰게 되면 민간사업자 입장에서는 수익성을 봤을 때 수익성이 더 커질 거라고 생각하게 되면 그것을 거절할 명분이 없어지는 거거든요. 저희가 그 부분에서 우려하는 게 민간 사업자들은 결국 민간입니다. 민간은 공공에 비해서 당연히 가장 수익률을 1순위로 볼 수밖에 없기 때문에 여기에 대해서 민간 사업자가 많이 양보하고 정부가 많은 것을 얻는 것처럼 보이지만 실질적으로는 그게 아닐 수도 있는 우려가 굉장히 커서 여기에서 물론 정부가 강하게 협상할 필요가 있지만 이런 우려를 불식시키기 위해서는 자료를 공개한다든가 정보 공개 이런 게 굉장히 중요하다고 생각이 드는데요. 좀 더 말씀드리자면 민자 고속도로의 통행료 같은 경우 사업비로 책정되는데요. 그 사업비의 대부분은 공사비입니다. 그런데 과거의 민자 고속도로의 공사비가 과연 기존에 책정한 100이 다 쓰였을 것이냐. 저희는 결코 아니라고 보거든요. 저희가 과거에 서울~춘천 고속도로라든가 인천공항 고속도로를 자료를 받아서 분석해봤을 때에는 많으면 70%, 적으면 60%밖에 공사비가 투입되지 않았습니다. 그러면 공사비가 100이 투입된다고 책정된 요금이 100이기 때문에 공사비가 60만 책정됐으면 수익률도 60만 책정하는 걸로 바꿔야 하는데 이게 애초에 바뀌지 않다 보니까 지금 여기에 대해서 새로 협상한다 하더라도 저희는, 물론 안 하는 것보다 훨씬 낫지만 그런 유인책들을 계속 유인하게 되는 것들을. 복합적으로 봤을 때는 공사비 공개라든가 협상내용 공개 이런 것들이 꼭 필요해서 국민들에게 투명하게 공개되는 것이 필요하다고 생각합니다.

◇ 장원석: 정부가 민간사업을 통해서 민간 업체에 이런 공공시설 건설 운영을 맡기는 것이 그런 수요를 정부가 도저히 감당 못하기 때문에 이렇게 하는 건데, 결국 처음에 정부가 허가를 내줄 때 통행료를 비싸게 받을 수 있도록 한 것도 공사비를 회수하고 그걸로 인해서 민자사업이니까 수익을 어느 정도 보장해주도록 하는 건데요. 그러면 지금 설명 대로라면 만약 공사비를 100을 썼을 때 비싼 통행료로 공사비 100 이상을 넘겨서 공사비를 회수하고 나서의 그런 문제, 그런 계약서상 조항은 없는 건가요? 그런 문제를 타개할 만한 내용은?

◆ 최승섭: 그런 것은 없는 것 같습니다. 왜냐면 애초에 정부가 이런 것들을 인정해주지 않고 있고요. 특히나 민자사업 같은 경우에는 기존에 30년 운영이었는데 30년 운영 동안 내가 투입한 공사비와 일정 부분의 수익률을 회수하는 구조인데 이것에 대해서 애초에 확인했고 준공 수임 같은 게 나는 경우 정부가 문제 없다는 걸 확인해주기 때문에 저희 입장에서는 여기에 대해서 구상권 청구라든가, 과거에 박원순 시장님께서 지하철 9호선 구상권 청구를 하네 마네 그런 이야기가 있던 것처럼 구상권 청구라든가, 이런 것들을 통해서 좀 가능하지 않을까, 라고 생각이 드는데. 기본적으로 정부는 공사비가 다 쓰이지 않았다는 것에 대해서 동의하지 않는 입장입니다. 저희는 계속 그렇게 주장하지만 정부는 그것은 경실련이라든가 시민사회가 과도하게 오해하는 부분이다, 그런 식으로 지금 계속 입장을 밝히고 있어서 정부의 의지가 바뀌면 모르겠지만 지금 당장 가능한 문제는 쉽지 않다고 생각합니다.

◇ 장원석: 그리고 A라는 민자 고속도로가 기존 노선을 잘 운영하고 있었는데 정부가 B라는 노선을 인근에다가 겹치거나 인근에 허가를 내줘서 경쟁 도로가 생김으로써 인한 손해. 그것을 정부가 보상해줘야 하는 것도 있습니까?

◆ 최승섭: 네, 그런 것도 있습니다. 가장 쉽게 제3연륙교를 보시면 될 것 같습니다. 인천공항 같은 경우에는 무료 도로 연륙교를 놓기로 한 이래 지금 십 수 년이 지나고 있는데 여전히 그걸 못 여는 이유가 영종도로 들어가는 민자 고속도로가 두 개가 있습니다. 인천공항 고속도로, 인천대교 두 개가 있는데 여기에 재정 다리인 연륙교가 놓일 경우 민자 사업자들의 수익률이 당연히 감소할 수밖에 없겠죠. 요금이 굉장히 차이 나기 때문에. 그렇게 되면 이 차액을 부담해줘야 하는데 차액을 고스란히 부담해줘야 하는 건 아니지만 여기에 대해서는 일정 부분 책임을 지게 돼 있는 문구들이 있기 때문에 굉장히 잘못된, 책임이 큽니다. 이뿐만이 아니라 MRG 같은 경우에는 많은 분들이 아시겠지만 수 조 원의 금액이 나오는 것처럼 그런 문제들 때문에 지금 어떻게 보면 민자 고속도로와 전면적인 계약이 쉽게 이루어지지 않는 게 과거의 이런 잘못된 계약들을 바꾸기가 굉장히 어렵거든요. 그런 문제들입니다.

◇ 장원석: 그러면 기존에 운행 중인 노선은 요금체계를 점진적으로 바꿔나가더라도 신규 노선의 경우는 어떡하나요? 이미 계약을 다 해놓은 것도 있지 않습니까?

◆ 최승섭: 다만 지금 신규 노선 같은 경우에는 MRG라든가 이런 부분은 아직 시행령에는 남아 있지만 법상으로는 적용되고 있지 않습니다. 새로 적용되고 있지는 않고요. 그리고 그나마 최근에 개통된 평택~시흥이라든가 용인~서울 고속도로 같은 경우를 보면 통행량도 기존에 있었던 것만큼 나오고 요금도 크게 비싼 상태가, 기존에 있던 인천공항 고속도로나 아니면 대구~ 부산 같이 폭리를 취하는 요금은 아니기 때문에 지금 새로 생긴 민자 고속도로 같은 경우 과거에 비해서는 일정 부분 문제가 해결됐다고 보여지고요. 다만 이런 것들을 보게 되면 명확히 나타나는 겁니다. 정부가 충분히 할 수 있었음에도 불구하고 과거의 정부들은 그렇게 민자사업을 잘못 운영했다는 게 나타나는 거기 때문에 이런 문제들이 좀 바뀌어야 할 것 같고. 또 추가적으로 말씀드리면 최근에 민자사업이 좀 지지부진하니까 박근혜 정부가 MRG를 적용하지 못하는 대신에 BTO-rs라는 위험공유형을 도입했습니다. 위험의 정도와 위험을 민자사업자와 정부가 일정 비율로 같이 공유하는 개념인데, 이 정부에서는 MRG랑은 다른 거라고 주장하지만 저희가 보기에는 이것도 결국 운영비가 부족했을 때 정부가 운영비를 대줌으로 인해서 민자 사업자를 유인하기 위한 새로운 유인책인 거거든요. 이런 문제에 대해서 과거 박근혜 정부가 이걸 도입했고 지금 몇몇 사업에 새로 적용 중이라고 하는데 여기에 대해서 또 문재인 정부가 전면 폐지라든가 전면 새로운 제도를 개정한다든가, 이런 노력이 필요하지 않나. 그렇게 생각합니다.

◇ 장원석: 지금 말씀 들어보면 민간사업 이 제도 자체에 대해서 전면적으로 개선이 필요하지 않나, 이런 생각이 들기는 하는데. 새로운 도로를 건설할 때 민자로 할지, 혹은 국가 재정을 투입할지 결정하는 명확한 기준이 있어야 할 것 같거든요. 형평성 논란이 있을 것 같기도 하고요.

◆ 최승섭: 우선 그 기준은 있습니다. 민자사업 타당성 조사라는 기준이 있는데 이게 약간 아이러니한 게 사업성이 좋으면 민자가 가능하게 되는 겁니다. 진행자께서 생각하셔도 사업성이 좋으면 공공이 하면 되는데 이걸 왜 민간한테, 사업성이 좋으면 민간한테 줄 수 있는 근거가 될 수 있다는 게 이해가 쉽지 않으실 것 같은데 저희가 보기에도 이해가 안 가요. 사업성이 있으면 재정 고속도로로 해서 국민들이 저렴하게 운영하고 장기적으로 운용할 수 있게 해주면 되는데 이것을 예산 절감이라든가 효율성이라는 허구성을 내세워서 민자 사업자들한테 사업권을 준다는 것은 저희는 굉장히 큰 문제라고 생각하고 있고. 그렇기 때문에 일정 부분의 예산 분담이 필요, 왜냐면 민자사업을 하게 되면 결국 국민 부담은 더 늘어날 수밖에 없습니다. 당장의 재정 투입은 일정 부분 줄어들겠지만 국민들의 부담은 더 늘어나는 부분이기 때문에 지금은 민자사업에 대해서 약간 보수적으로 진행해야 하지 않나 생각하고 있습니다.

◇ 장원석: 그래서 지금 정부 발표는 당장 통행하는 국민들의 부담을 덜어주겠다는 건데, 정부에 생기는 부담은 없을까요? 일단 통행요금이 낮아지면 통행량이 증가해서 그로 인한 수익이 줄어들고, 그것을 정부가 다시 또 보전해줘야 한다는 식이요. 

◆ 최승섭: 아마 그 부분도 있을 건데, 제가 아까 말씀드린 것처럼 민간 사업자는 수익을 최우선으로 하는 사업자이기 때문에 이분들한테 재협상을 하기 위해서는 뭔가 새로운 조건을 내걸 수밖에 없습니다. 과연 그 조건이 50년 연장이 될 수도 있고 아니면 새로운 저희가 모르는 또 다른 조건일 수도 있는데, 이 조건들이 어떻게 보면 결국 민간 사업자들이 손해 보지 않으니까 그 조건을 받아들이는 거라고 저희는 단정할 수 있거든요. 왜냐면 민간 사업자들이 손해를 보고 내가 벌 수 있는 돈을 포기한다는 것은 저는 오히려 돈을 벌어야 하는 민간 기업으로서 자기 역할을 그쪽 입장에서 보면 등한시하는 거기 때문에. 그래서 저희가 모르는 새로운 지원책이라든가 특약이라든가 이런 것들이 충분히 들어갈 수 있는 부분이 있고요. 말씀하신 것처럼 통행료 전체 수입이 줄어들게 되면 지원하게 되는 게 가능한지까지는 말씀드릴 수 없겠지만 이런 새로운 지원책들이 들어가지 않을까. 저는 그렇게 우려하고 있어서 주의깊게 지켜볼 계획입니다.

◇ 장원석: 알겠습니다. 오늘 도움 말씀 잘 들었습니다. 고맙습니다.

◆ 최승섭: 감사합니다.

◇ 장원석: 지금까지 최승섭 경제정의실천시민연합 부동산·국책사업감시팀 부장이었습니다.