“선거연령 만18세 하향 초안엔 없던 내용, 文대통령 의지?”

YTN라디오(FM 94.5) [출발 새아침]

□ 방송일시 : 2018년 3월 23일 (금요일) 
□ 출연자 : 하승수 국민헌법자문특별위원회 부위원장

-청와대 개헌안, 초안 90% 반영
-헌법 개정안 국민발안제와 법률로 선거권 연령 결정 부분 빠져
-평화적 정권교체 관행 위해 연임제 제안
-국민들, 국회 불신으로 총리 선출안 반대의견 많아 국회 권한 확대할 수 없었다
-대통령 개헌안, 여야 간 타협 절충 여지 있어
-역사적 사건 명시, 민주주의 자부심
-토지공개념 문제, 이념화는  바람직하지 않아
-87년 헌법, 현시대와 맞지 않아, 국민들 개헌에 지속적 관심 보여주길

◇ 백병규 앵커(이하 백병규): 청와대는 26일 발의할 예정인 대통령 개헌안을 지난 20일부터 3일 동안 세 차례에 나눠 발표했습니다. 1차 개헌안엔 ‘전문과 기본권’, 2차에는 ‘지방분권과 경제 부분’이 발표됐고요. 마지막 3차에는 ‘정부형태와 헌법기관 권한’에 대해서 이야기했습니다. 그래서 오늘은 대통령 개헌안에 담긴 핵심 내용들, 정리해보는 시간 갖겠습니다. 개헌안 초안을 만들었던 국민헌법자문특별위원회 하승수 부위원장, 비례민주주의연대 공동대표기도 하죠. 전화 연결해서 이야기 나눠보겠습니다. 안녕하십니까.

◆ 하승수 국민헌법자문특별위원회 부위원장(이하 하승수): 안녕하십니까.

◇ 백병규: 세 번에 걸쳐서 청와대 개헌안이 모두 발표가 됐고요. 그런데 우선 청와대 개헌안에 자문위가 대통령에게 제안한 초안, 얼마나 반영이 됐습니까? 퍼센티지로 따지면 어떻게 얘기할 수 있을까요?

◆ 하승수: 글쎄요. 90% 정도는 반영이 됐다고 볼 수가 있겠고요. 다만 자문위 안에 없던 부분이 추가가 됐거나, 또는 자문위에서는 제안을 했는데, 단일안으로, 빠진 부분들도 있습니다.

◇ 백병규: 그러면 자문위원회에서 제안을 했는데 빠진 가장 중요한 대목이라고 할까요? 이것하고, 또 없었는데 들어간 가장 특이할 만한 부분이 있다면 어떤 부분이 있을까요?

◆ 하승수: 일단 빠진 부분은 헌법 개정안 국민발안제가 자문위에서는 도입하는 걸로 대통령께 제출했는데요. 발표된 어제 헌법 개정안 전문을 보면 헌법 개정안 국민발안제가 빠졌습니다. 그래서 이것은 약간 그동안 직접민주제 도입에 대해서는 국민들의 찬성여론이 높았던 편인데요. 아마 신중하게 제대로 도입한다고 해서 빠졌을 수는 있는데,

◇ 백병규: 헌법을 국민들이 개정한다, 이렇게 발안할 수 있는 것도 자문위 안에는 들어가 있었는데 이건 빠졌다, 이런 얘기죠?

◆ 하승수: 네. 그게 빠지고 법률안 국민발안제만 들어간 면이 있습니다. 그리고 선거권과 관련해서는 법률로 선거권 연령을 정하게 자문위 안은 되어 있었는데요. 어제 발표된 안에는 ‘만18세 이상’으로 선거권 연령을 명시하는 안이 들어가서, 그 부분은 자문위 안에 없던 내용이 들어갔습니다.

◇ 백병규: 그건 헌법에 직접 만18세 이상으로 규정하는 것으로 됐다는 거죠. 대통령 개헌안이죠. 대통령 헌법 개헌안 핵심 내용을 살펴보겠는데요. 가장 아무래도 관심이 가는 것은 정부형태 아니겠습니까. 그래서 ‘4년 연임제’를 채택했는데. 당초 초안에는 ‘대통령 4년 중임제’도 고려했지만, ‘4년 연임제’로 바꿔서 대통령에게 제안했다고 하는데. 중임제가 아니라 연임제로 최종적으로 정리한 특별한 이유가 있을까요?

◆ 하승수: 아무래도 중임제를 곧바로 도입하게 되면 한 번 대통령을 한 사람이 다음번 선거에서 떨어지더라도 다시 대통령에 출마할 수 있습니다. 그러면 현직 대통령하고 전임 대통령이 차기 대선을 위해서 경쟁하는 구도가 만들어질 수 있는데요. 이게 아무래도 우리는 단임제를 통해서 평화적 정권교체의 관행을 정착시켜 왔는데 조금 정치적 혼란이나 이런 것들이 발생할 소지가 있다고 봤고요. 그래서 대통령이 직무수행을 잘했다면 연임을 할 수 있겠지만, 만약 연임에 실패한다면 그러면 그다음에는 출마하지 못하도록 하는 연임제가 아무래도 중임제보다는 좀 정치를 안정적으로, 특히 단임제에서 한 번 더 할 수 있는 걸로 바꾸는 과정에서 안정적일 거라고 판단해가지고 연임제를 제안하게 됐습니다.

◇ 백병규: 그렇군요. 중임제를 채택한다면 상당히 정치적 긴장도는 높아질 수 있을 것 같아요.

◆ 하승수: 네.

◇ 백병규: 국무총리 선출 문제도 관심이었는데. 결국 야당 측에서 주장해 왔던 국회 총리 선출제나 추천제는 대통령안에도 들어가진 않았습니다.

◆ 하승수: 네. 어제 발표하신 대통령 개헌안에는 현행유지안이 채택됐는데요. 원래 자문위원회에서는 복수안을 제안했습니다.

◇ 백병규: 같이 들어가 있었던 거죠?

◆ 하승수: 그래서 현행유지안하고 총리 추천안으로 들어가 있었고요. 총리 선출안은 시민들이 참여하는 토론회를 하는 과정에서 시민들이 국회에 대한 불신 때문에 총리 선출안에 대해서는 좀 반대 의견이 많아서. 그래서 선출은 아니고 추천안으로 제안했는데 어제 청와대에서는 그중에 현행유지안을 발표한 것 같습니다.

◇ 백병규: 총리 선출안에 대해서는 여론조사나 아니면 숙의 과정에서 반대가 많았습니까?

◆ 하승수: 네, 그렇습니다. 특히 숙의 과정에서 원래는 토론하기 전에는 반대율이 48% 정도였는데요. 토론을 한 다음에 반대율이 68%로 높아졌습니다, 선출안에 대해서는. 그게 아무래도 토론 과정에서 나온 얘기들을 보면 국회에 대한 불신 때문에 총리를 국회가 선출하는 것은 거의 결정하는 것이기 때문에 거기에 대해서는 국민들의 반대 의견이 많았던 것 같고요. 절충안이라고 할 수 있는 추천안에 대해서는 따로 토론을 하진 않았습니다.

◇ 백병규: 대통령안에는 일단 총리 추천제나 혹은 총리 선출제가 빠져 있습니다만, 당초 같이 제안을 했던 총리 추천제에는 그러나 국무총리가 각료들, 장관들을 제청하도록 되어 있나요? 아니면 국무총리가 바로 그냥 지명할 수 있도록 되어 있나요?

◆ 하승수: 총리 추천만 이번에 복수안으로 제안한 것이고요. 총리의 권한이나 이런 것은 변동이 없는 안으로 제안했습니다.

◇ 백병규: 그러면 제청으로 되어 있는 거군요.

◆ 하승수: 네, 그렇습니다. 제청이고, 총리가 장관을 지명하는 건 그것은 굉장히 큰 권한이 부여되는 것이기 때문에 그것은 아니고. 총리는 지금처럼 제청을 하는 걸로, 제청권만 행사하는 걸로 자문위 안은 되어 있었습니다. 그리고 ‘총리가 대통령의 명을 받아’라는 부분은 어제 삭제하는 걸로 청와대에서 발표했는데요. 그 부분은 자문위 안에도 들어가 있었습니다.

◇ 백병규: 국무총리 권한 확대의 가장 큰 부분이 ‘대통령의 명을 받아’ 그 부분이 삭제됐다는 거죠?

◆ 하승수: 네, 그렇습니다. 그런데 그게 실질적으로 작용하려면 아무래도 관행이나 문화 같은 것들도 아마 좀 바뀌어야 할 것 같습니다.

◇ 백병규: 알겠습니다. 제왕적 대통령제 우려에 대해서는 ‘국가원수 지위 삭제’나 ‘사면권 제한’ 대통령의 권한이죠. 이렇게 해서 대통령의 권한을 많이 축소했다, 이렇게 설명하고 있습니다만, 그러나 야당의 입장은, 야당의 시각이랄까요. ‘제왕적 대통령제에서 크게 벗어나지 못한 것이다. 그게 그거다’ 이런 주장을 펴고 있습니다. 어떻게 보십니까?

◆ 하승수: 사실 정부형태라는 것 자체는 정답이 있는 건 아닙니다. 그래서 어느 나라든지 간에 정치세력들 간에 타협이나 협상으로 구체적인 권한 배분 문제는 정해질 수밖에 없는데요. 다만 야당이 그렇게 국회로 좀 더 많은 권한이 분산되는 걸 원한다면 앞서 말씀드린 국민들의 국회 불신 문제를 해결하는 것이 저는 선결과제가 아니겠는가 싶고요. 왜냐면 저희가 이번에 특위에서 활동하면서 국민들 의견을 수렴하는 과정에서 사실 이론적으로는 국회로 좀 더 많은 권한을 분산시키는 것이 타당하다는 학자들의 의견들은 많이 있는데, 사실 국민들이 설득이 잘 안 되는 면도 있는 것 같습니다. 그게 바로 국회 불신 문제라서. 저는 오히려 이번에 대통령께서 발의하시려고 하는 개헌안에 선거제도 비례성 원칙이라든지 이런 것들이 담겨 있는데, 그런 것들을 야당이 흔쾌히 받아들인다면 오히려 논의가 좀 더 수월해지지 않을까 하는 생각하고 있습니다.

◇ 백병규: 그러니까 비례성의 원칙 이 부분을 만약 받아들인다고 한다면 국민들이 국회에 갖고 있는 불신도 어느 정도 거둘 수 있지 않겠는가.

◆ 하승수: 네. 개인적인 의견은 그렇습니다.

◇ 백병규: 그러면 대통령 개헌안이나 여야 간에도 타협과 절충의 여지가 생기지 않겠느냐, 이런 이야기시죠?

◆ 하승수: 네, 네.

◇ 백병규: 알겠습니다. 이번에 그리고 가장 중요한 것 중의 하나가 헌법 전문에 ‘부마항쟁’, ‘5·18민주화운동’, 그리고 ‘6·10항쟁’ 이것을 넣기로 한 거잖아요. 논의 과정에서 이걸 넣기로 한 어떤 특별한 이유가 있었을까요?

◆ 하승수: 역사적 사건을 명시하는 게 대한민국이 사실 민주주의라는 걸 그동안 국민들의 힘으로 많이 지켜왔기 때문에 국민주권의 원리라는 걸 아주 구체적으로 표현하는 방식일 수 있다 싶어서 논의했고, 또 여론조사 같은 것도 시행했습니다. 그래서 여론조사를 심층적으로 해보니까 대체로 그래도 한 60~70% 이상의 국민들은 헌법 전문에 명시하는 것에 대해서 공감대를 가지고 있었고요. 특히 젊은층일수록 공감대가 높았습니다.

◇ 백병규: 그런데 일부 야당에서는 상당히 반발이 심합니다.

◆ 하승수: 네. 그렇게 반발하는데, 사실 5·18민주화운동 가지고 좀 얘기들 하시는데요. 5·18민주화운동이 3가지 역사적 사건 중에 헌법 전문에 포함시키는 데 가장 공감대가 높았던 편입니다. 그래서 이 부분은 여러 가지 논란이 있을 수 있겠습니다만 그래도 이건 약간 정파적으로 바라보지 말고 국가공동체의 미래를 위해서 우리나라 민주주의의 자부심이라고 할 수 있는, 어떻게 보면 그런 사건들을 좀 명시하는 쪽으로 한 번 논의를 정리해보면 좋지 않을까 생각합니다.

◇ 백병규: 그리고 가장 뜨거운 쟁점이 ‘토지공개념’을 직접 규정하는 건데. 이걸 가지고 야권에서는 굉장히 거센 비판이 나오고 있기도 합니다. 그리고 이게 너무 사유재산권을 침해하게 되는 것 아니냐, 이런 우려도 나오고 있거든요.

◆ 하승수: 그런데 사실 토지공개념이라는 것 자체는 독일 헌법 같은 데에도 그런 내용들이 포함되어 있고. 사실 자본주의 시장경제를 전제로 해서 토지라는 재산이 좀 특수한 성격이 있으니까 그걸 조금 더 제한하자는 그런 개념입니다. 그래서 과도하게 이걸 이념화하는 것은 저는 좀 바람직하지 않다고 보고. 우리나라가 국토가 좀 좁은 편이고, 그리고 토지 투기나 토지 소유의 편중 문제, 주택 문제 같은 게 굉장히 심각한 상황이기 때문에 토지공개념을 도입하되 구체적으로 그 공개념을 어떻게 실현할 것인지는 어차피 국회에서 법률로 정해야 하기 때문에 국회 입법 과정에서 구체적인 논의를 하는 게 바람직할 거라고 보고요. 과도하게 이걸 이념화시키는 것은 좀 곤란하지 않을까, 라고 생각합니다.

◇ 백병규: 그렇지 않아도 헌법 규정을 보면 토지의 공공성을 고려해서 토지에 대한 이용을 제한한다거나 아니면 의무를 부과할 수 있다, 이렇게 되어 있는데. ‘법률로 제한하거나 의무를 부과한다’ 이런 법률로 한다는 이야기는 빠져 있습니다.

◆ 하승수: 그건 우리나라 기본권 제한의 일반조항에서 국민의 기본권은 법률로서 마련할 수 있도록 되어 있습니다.

◇ 백병규: 굳이 그 조항을 안 넣어도, 그 문구를 안 넣어도?

◆ 하승수: 네. 안 넣더라도 전혀 문제는 안 되고. 결국 조세정책을 쓰든 아니면 다른 방식으로 토지공개념을 실현할 때 어차피 국회에서 법률을 만들 수밖에 없습니다.

◇ 백병규: 국회의원 국민소환제, 국회 논의 과정에서 과연 제대로 반영이 될까 모르겠습니다.

◆ 하승수: 국민들은 아주 압도적으로 국민소환제를 지지하는 것 같고요. 다만 국민소환제라는 것이 외국에서도 도입한 사례가 많지 않기 때문에 아무래도 국회 논의 과정에서는 요건이나 절차에 대해서는 좀 여러 가지 논의가 있을 것 같습니다. 그렇지만 워낙 압도적인 여론이 있기 때문에 도입 자체는 저는 실현되지 않을까 생각하고 있습니다.

◇ 백병규: 끝으로, 정치권에 당부하고 싶은 말이랄까요. 혹은 국민들에게 하고 싶은 말씀 있으신지요?

◆ 하승수: 저는 이번에는 개헌이 됐으면 좋겠다는 바람을 저도 국민의 한 사람으로서 가지고 있습니다. 왜냐하면 헌법이라는 게 우리가 읽었을 때 자부심을 느끼고 정말 시대 변화를 담아내고 있다. 이런 느낌이 있어야 하는데, 87년 헌법이 훌륭한 면이 많은 헌법이지만 시간이 오래되면서 사실 점점 더 시대하고는 좀 맞지 않는, 거리가 생기고 있는 상황이라서요. 국민들이 읽었을 때 자부심을 느낄 수 있는 헌법을 정치권에서도 만드는 데 같이 뜻을 모아주시면 좋겠고. 국민들께서도 이번에 대통령께서 개헌안 발의하면서 관심들이 많이 높아지셨는데 지속적으로 개헌에 관심을 가지고 같이 토론하는 과정들을 밟았으면 좋겠습니다.

◇ 백병규: 정치권이 좀 잘해야겠죠?

◆ 하승수: 네, 그렇습니다.

◇ 백병규: 오늘 말씀 고맙습니다.

◆ 하승수: 감사합니다.

◇ 백병규: 지금까지 국민헌법자문특별위원회 하승수 부위원장이었습니다.